Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 26 września 2019 r. w wyniku rozpoznania skargi Rady Miejskiej w N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z [...] 2019 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] 2019 r. w sprawie nadania sztandaru Publicznej Szkole Podstawowej [...] w N., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego podjęte zostało na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) oraz art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 986, ze zm.) i § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. z 2001 r. Nr 61, poz. 624 ze zm., dalej rozporządzenie). Zdaniem Wojewody, z przepisów ustawy Prawo oświatowe oraz z przepisów wykonawczych nie wynika uprawnienie organu prowadzącego szkołę do nadania tej szkole sztandaru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylając, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: p.p.s.a.), zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podkreślił, że w przypadku podjęcia uchwały o charakterze nienormatywnym, nie będzie ona, jako forma wypowiedzi organu kolegialnego, podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem, w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. Nadzór nie obejmuje swoim zakresem działań aktów wewnętrznych o charakterze nienormatywnym.
Sąd zauważa, że rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. W takiej sytuacji chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny zawierający normy prawa powszechnie obowiązujące na terenie gminy. Rada może podejmować też inne uchwały o charakterze nienormatywnym m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. Akty o charakterze niewładczym również muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze niewładczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań niewładczych, np. mających formę apelu, odezwy, stanowiska, nie jest przymuszany aby zachował się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem.
W ocenie Sądu, art. 18 ust. 1 u.s.g. mógł stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Przepis ten bowiem upoważnia radę gminy do podejmowania również działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym. Uchwała Rady Miejskiej w N. nie zawiera żadnych wytycznych stosowania prawa, zatem nie jest aktem o charakterze władczym, nie jest aktem merytorycznym, a jest aktem wewnętrznym o charakterze stanowiska w zakresie kształtu i wyglądu sztandaru. Treść aktu jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną - nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miejska w N. działała na podstawie i w granicach prawa. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. O sprzeczności z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, organ nadzoru takiego przepisu ustawy nie wskazał. Wojewoda nie był zatem uprawniony do zastosowania wobec spornej uchwały trybu nadzorczego przewidzianego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Z regulacji tej wynika prawo Wojewody do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Podkarpacki, reprezentowany przez radcę prawnego, wskazując na naruszenie:
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 oraz art. 148 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że zakwestionowana uchwała wyraża tylko preferencje, zapatrywania i ma charakter niewładczy, podczas gdy jej postanowienia zawierają drobiazgowe postanowienia co do kształtu, wyglądu i przesądza to o władczym rozstrzygnięciu zawartym w tym akcie, a nie było to przedmiotem analizy ze strony Sądu w wydanym uzasadnieniu.
- przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, to jest:
- art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 163 Konstytucji w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez przyjęcie, że podjęta przez Radę Gminy uchwała jest aktem niewładczym, wyrażającym jedynie określone zapatrywanie i preferencje w zakresie nadania sztandaru Publicznej Szkole Podstawowej [...] w N. podczas gdy Rada Gminy nie posiadała w tym zakresie delegacji ustawowej w oparciu o przywołane regulacje prawne, a rozstrzygnięcia skonstruowane w tej uchwale mają charakter aktu władczego, obowiązku skierowanego do organu wykonawczego i nadający wskazanej jednostce oświatowej precyzyjne nakreślony sztandar pomimo braku kompetencji ustawowych w tym zakresie,
- art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 148 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wskazany przepis mógł stanowić samodzielną podstawę do podjęcia działań niewładczych o charakterze programowym, intencyjnym w zakresie podjętej uchwały, podczas gdy zarówno tytuł uchwały jaki i jej treść temu przeczy, z uwagi na zawarte sformułowania wskazujące o nadaniu sztandaru konkretnemu podmiotowi oraz precyzyjne i skrupulatne określenia jakie rozwiązania maja zostać wykonane w tej materii, co znajduje potwierdzenie w załączniku do uchwały i ma zostać zrealizowane przez organ wykonawczy,
- art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 148 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wskazany przepis nie dawał Wojewodzie uprawnienia do stosowania trybu nadzorczego przewidzianego w tym przepisie do przywołanej uchwały o charakterze nienormatywnym z uwagi na to, że organ nadzoru może kontrolować jedynie akty o charakterze merytorycznym, podczas gdy przywołany przepis daje w pełni organowi nadzoru uprawnienie do dokonania czynności nadzorczych w zakresie każdego aktu podjętego przez organ kolegialny gminy w drodze głosowania.
Wskazując na powyższe, Wojewoda Podkarpacki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył o zrzeczeniu się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Przychyliła się też do wniosku o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, zaskarżony bowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Jak stanowi art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Tak ustalony obowiązek organu stanowiącego gminy pozwala zapewnić bieżący nadzór nad działalnością gminy celem ewentualnego zastosowania środka nadzoru. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.
Zauważyć należy, że przekazaniu, o którym mowa w art. 90 u.s.g., wojewodzie celem wykonania nadzoru podlegają akty, przez które organy gminy wyrażają swoją wolę, czyli wykonują ustawowe zadania i kompetencje. Tak ustalony obowiązek organu gminy nie zawiera warunku, a zatem organ nie decyduje o przekazaniu bądź nieprzekazaniu wydanego aktu, dokonując uprzednio oceny charakteru tego aktu. W doktrynie wskazuje się, że obowiązek ten dotyczy rozstrzygnięć rozumianych szeroko, zarówno o charakterze generalnym, jak i indywidualnym; również tych, którym przepisy nadają walor aktów prawa miejscowego. Jeżeli zatem akt woli organu gminy otrzymał formę aktu władczego, wydanego na podstawie przepisów prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków podlega on procedurze nadzoru administracyjnego. (tak: K. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa. pod red. prof. dr hab. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 737) Wyłączone spod nadzoru są natomiast akty, którym regulacje prawne przyznają szczególną formę, czyli z definicji niebędące uchwałami ani zarządzeniami.
Zasadnie zatem wskazuje skarga kasacyjna, że art. 91 ust. 1 u.s.g. daje w pełni organowi nadzoru uprawnienie do dokonania czynności nadzorczych w zakresie każdego aktu podjętego przez organ kolegialny gminy w drodze głosowania. Należało więc za nieusprawiedliwione uznać spostrzeżenia poczynione przez Sąd I instancji, że prawo wojewody do kontroli nadzorczej przysługuje wyłącznie względem uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które są rozstrzygnięciami "o charakterze merytorycznym".
Zaznaczyć dalej wypada, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), co oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność oraz w interesie ich mieszkańców (art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego). Społeczności lokalne mają więc - w zakresie określonym prawem - pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji RP w zw. z art. 4 ust. 2 EKSL). Wzorcem kontroli legalności aktów wydawanych przez gminę są normy prawa powszechnie obowiązującego w dniu ich podjęcia. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Niewątpliwie organy samorządu terytorialnego zobowiązane są do przestrzegania prawa, jednakże przy wykładni tego przepisu w odniesieniu do przejawów działania samorządu terytorialnego należy uwzględnić również regulację art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługuje mu, w ramach ustaw, istotna część zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przy wykładni, czy doszło do naruszenia zasady praworządności w działalności organów samorządu terytorialnego, należy wziąć pod uwagę również regulacje dotyczące ustroju samorządu terytorialnego zawarte w rozdziale VII Konstytucji RP. Jak stanowi art. 163 Konstytucji RP, samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Należało w związku z tym zauważyć, że art. 18 ust. 1 u.s.g. przyjmuje, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej normy jest ujęta w katalog i ustalona przedmiotowo wyłączna właściwość rady gminy (art. 18 ust. 2 u.s.g.). Należy jednak podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim ustala zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o istnieniu legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w tej ustawie zadania gminy są zadaniami zdecentralizowanej jednostki samorządu terytorialnego, będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej (patrz: wyrok NSA z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 495/04, CBOSA).
Podejmowanie uchwał w przedmiocie nadania sztandaru szkole publicznej nie należy do wyłącznych kompetencji rady gminy, wymienionych w art. 18 ust. 2 u.s.g. Takie uprawnienie rady gminy można jednak wyprowadzić na podstawie przywołanego art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g., który wśród zadań własnych gminy wymienia sprawy edukacji publicznej oraz przy uwzględnieniu przepisów prawa materialnego, o czym będzie mowa poniżej. W tym miejscu wypada natomiast podkreślić, że gmina, działając jako organ prowadzący publiczne szkoły i placówki, realizuje najszerszy zakres zadań oświatowych, zaś przyznane przez prawo kompetencje służą wykonaniu tych zadań. Organy prowadzące niemal wyłącznie (niewielkie uprawnienia, głównie opiniujące, posiada kurator oświaty) decydują o całościowym funkcjonowaniu swoich szkół i placówek. Samodzielność organizacyjna jednostki samorządu terytorialnego widoczna jest w całym procesie tworzenia, funkcjonowania i likwidacji swoich szkół i placówek oświatowych (patrz: D. Kurzyna-Chmiel, Oświata jako zadanie publiczne, monografie LEX).
W tym miejscu zauważyć należy, że w myśl art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe, zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkoli integracyjnych i specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. Jak stanowi § 18 załącznika nr 2 do rozporządzenia, szkoła może posiadać własny sztandar, godło oraz ceremoniał szkolny. Warunki stosowania sztandaru szkoły, godła szkoły oraz ceremoniału szkolnego, o ile zostały ustanowione, to jeden z elementów treści statutu szkoły (art. 98 ust. 1 pkt 26 ustawy Prawo oświatowe).
Jednym zatem z przejawów oddziaływania organu stanowiącego gminy w obszarze funkcjonowania i posługiwania się weksylium będącym znakiem publicznej szkoły podstawowej będzie ustanowienie (nadanie) sztandaru. Stanowi on bowiem wyraz określenia charakteru placówki, jest symbolem przynależności i tradycji szkoły, jej znakiem rozpoznawczym. Kształtując tożsamość szkoły, nadanie placówce publicznej sztandaru przez organ uchwałodawczy gminy, wpisuje się w zakres zadań własnych gminy, choć - jak zaznaczono wcześniej - nie znalazło odrębnie wyeksponowanego miejsca wśród czynności prawnych odnoszących się do tego fragmentu przestrzeni działalności organu gminy. Stwierdzić zatem należy, że kontrolowana w trybie nadzorczym uchwała znajduje swe podstawy w art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. oraz art. 8 ust. 15 ustawy Prawo oświatowe. Nie sposób przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że uchwała organu stanowiącego gminy podjęta w przedmiocie nadania sztandaru publicznej szkole podstawowej, jest działaniem o charakterze niewładczym, programowym. Taka uchwała tworzy bowiem nową normę dotyczącą indywidualnie oznaczonej publicznej placówki edukacyjnej, statuując obowiązek jej przestrzegania w kontekście chociażby ustalonych formuł i czynności reprezentacyjnych szkoły. Nadaje się zatem do bezpośredniego zastosowania. Wadliwość tej części wywodu Sądu I instancji nie przeczy jednak zasadności stwierdzenia, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Miejskiej w N. została podjęta na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.
W świetle powyższego podniesione zarzuty naruszenia art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 7 i art. 163 Konstytucji w zw. z art. 148 p.p.s.a. oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 148 p.p.s.a. nie mogły stać się podstawą dla uchylenia zaskarżonego wyroku.
Odmawiając słuszności podniesionym zarzutom naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że częściowa wadliwość uzasadnienia Sądu I instancji nie mogła skutecznie podważyć całości zaprezentowanego stanowiska, które pozostaje w zgodzie z warunkami opisanymi w art. 148 p.p.s.a. Z pewnością zaś argument ten nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.