Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Bd 603/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Zakładów Chemicznych "Z." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] ustalającą opłatę adiacencką w kwocie 525,00 zł. i zobowiązującą do jej uiszczenia w/w Zakłady Chemiczne "Z." S.A.
Nałożenie opłaty adiacenckiej uzasadnione było wzrostem wartości nieruchomości gruntowej, położonej w [...], o pow. 1.198.008 m2 oznaczonej jako działka nr 9/35, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącego, powstałym wskutek dokonanego podziału tej działki, na działkę nr 9/36 o pow. 911 m2 oraz działkę nr 9/37 o pow. 1.197,097 m2, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 10 czerwca 2002r.
Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 marca 2004r., wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lutego 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podzielił stanowisko zawarte w decyzji organu administracji, stwierdzając w szczególności, iż nie doszło do naruszenia art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 46 poz. 543 ze zm., powoływaną dalej jako ugn), w związku z § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924, powoływane dalej jako rozporządzenie z dnia 27 listopada 2002r.).
W ocenie Sądu omawiana opłata adiacencka powinna – wbrew twierdzeniom skarżącego – obciążać również użytkowników wieczystych, wnoszących opłaty roczne. Stanowisko takie znalazło wyraz w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r. Opłata ta jest daniną publiczną wnoszoną na rzecz gminy, a jej nałożenie jest uzasadnione tym, że określony podmiot uzyskuje, wskutek szczególnych zdarzeń (podział nieruchomości, budowa urządzeń infrastruktury technicznej) korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości.
Mimo, że w art. 98 ust. 4 ugn., nie określono wprost podmiotów, które można obciążyć opłatą adiacencką, posiłkując się wykładnią celowościową i systemową przepisów ugn, należy dojść do wniosku, że zobowiązanym do wniesienia takiej opłaty jest ten podmiot, którego nieruchomość została podzielona, w następstwie czego, odniósł on korzyść majątkową, w postaci wzrostu wartości nieruchomości.
Mając na uwadze, iż treść prawa użytkowania wieczystego jest zbliżona do prawa własności oraz przypadek wnoszenia opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy dochodzi do scalenia i podziału nieruchomości, należy stwierdzić, iż brak jest uzasadnienia dla przyjęcia tezy, że użytkownik wieczysty wnoszący opłaty roczne, jest zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W ocenie Sądu nietrafnym jest zarzut, iż powyższe wywody zawarte w powołanej uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r. straciły na aktualności, wskutek zmiany stanu prawnego, tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002r., w szczególności przepisu § 43 tego rozporządzenia.
Niezasadnym jest zarzut, iż z uwagi, że w cyt. rozporządzeniu brak jest regulacji dotyczącej procedury wyceny, dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do użytkowników wieczystych wnoszących opłaty roczne wynika teza, że podmioty te nie są obowiązane do uiszczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby wskutek interpretacji przepisu aktu normatywnego niższej rangi, dojść do wniosków sprzecznych z wykładnią opartą na analizie przepisów ustawy.
Skoro ustawodawca nie wyłączył w drodze ustawy, z kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłaty adiacenckiej, określonej przepisem art. 98 ust. 4 ugn., tych użytkowników wieczystych, którzy wnoszą opłaty roczne, to nie można takiego ograniczenia wyprowadzać z regulacji niżej rangi, jakim jest rozporządzenie.
Zmianę w omawianej kwestii wprowadzono dopiero na mocy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492). Zmiana wprowadzona tą ustawą polegała na uchyleniu art. 98 ust. 4 oraz dodaniu przepisu art. 98a.
Zatem dopiero w wyniku powyższej nowelizacji ugn. zmieniono zakres podmiotowy normy regulującej opłatę adiacencką, wyłączając z kręgu podmiotów zobowiązanych do jej zapłaty, użytkowników wieczystych wnoszących opłaty roczne.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2005r. wniosły Zakłady Chemiczne "Z." S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 98 ust. 4 ugn., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem skarżącego, wykładnia omawianego przepisu, dokonana przez Sąd jest niewłaściwa. Stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu wyroku oparte zostały na wykładni celowościowej i systemowej, które nie mogą służyć za podstawę do wyprowadzania normy prawnej określającej krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty adiacenckiej. W tym celu należało zastosować przepis § 43 w zw. § 42 rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002r., z którego wynika, iż obowiązek uiszczania opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 98 ust. 4 ugn, dotyczyć może jedynie użytkownika wieczystego, który na podstawie odrębnych przepisów nie ma obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste albo wniósł za zgodą właściwego organu jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego.
W kwestii ustalenia kręgu podmiotów obowiązanych do ponoszenia omawianej opłaty, nietrafnym jest wywód zaprezentowany przez Sąd, wskazujący na możliwą różność podmiotów, na rzecz których uiszcza się opłatę roczną i opłatę adiacencką, gdyż celem ustawodawcy było wyeliminowanie sytuacji, w której to samo zdarzenie, jakim jest wzrost wartości nieruchomości, stanowiłoby podstawę do podwójnego obciążenia użytkownika wieczystego.
Mając na uwadze wytyczne zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2000r., że ani z przepisu art. 98 ust. 4 ugn, ani z żadnego innego przepisu tej ustawy nie wynika wprost, na kim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz przepis art. 217 Konstytucji RP, stwierdzić należy, iż niedopuszczalnym jest ustalanie kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia omawianej opłaty, posługując się zasadami wykładni celowościowej, czy systemowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływaną dalej jako ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 ppsa, Sąd rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej i uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ sąd I instancji, rozpoznając sprawę nie naruszył przepisów prawa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 98 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 46 poz. 543 ze zm., powoływaną dalej jako ugn.). Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Jednakże w skardze kasacyjnej ograniczono się wyłącznie do powołania art. 98 ust. 4 ugn., bez odwoływania się do wyjściowej w tym przypadku regulacji z art. 174 pkt 1 ppsa.
Jednakże wskazane oczywiste uchybienia formalne skargi kasacyjnej, w ocenie Sądu, nie stanowiły przeszkody do jej rozpatrzenia.
Kognicja sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zakres działania sądu administracyjnego pierwszej instancji określa art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, zaś wynik dokonanej oceny zgodności z prawem decyzji znajduje swoje odzwierciedlenie w sentencji wyroku.
Stwierdzenie naruszenia prawa przez organ prowadzi do wydania wyroku, na podstawie art. 145 § 1 cyt. ustawy, uchylającego zaskarżoną decyzję, stwierdzającego jej nieważność lub niezgodność z prawem. Brak tych naruszeń upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do wydania wyroku oddalającego skargę, na podstawie art. 151 ppsa.
Wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Bd 603/04 spełnia powyższe wymagania.
Podstawy skargi kasacyjnej sprowadzają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wskutek błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 98 ust. 4 ugn.
Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony.
Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni omawianego przepisu, uwzględniając przy tym pogląd wyrażony w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r., sygn. akt OPK 8/2000, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.
Generalną zasadą jest, iż obowiązek wnoszenia opłaty adiacenckiej powstaje, jeśli określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową w postaci wzrostu wartości nieruchomości, powstałej na skutek szczególnych zdarzeń, jakimi jest np. podział nieruchomości.
Zatem omawiana opłata powinna obciążać również użytkowników wieczystych wnoszących opłaty roczne, jeżeli użytkownik wieczysty osiągnie powyższą korzyść majątkową.
Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że przepis art. 98 ust. 4 ugn., był nieprecyzyjny, bowiem nie określał wprost podmiotów, które można obciążyć opłatą adiacencką. Dlatego też w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000r dokonano jego wykładni, która jest wskazówką interpretacyjną. Przy czym, nie jest zasadny zarzut skarżącego, że takie stanowisko pozostaje w sprzeczności w szczególności z art. 217 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), który stanowi, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Trudno bowiem mówić o sprzeczności z Ustawą Zasadniczą w sytuacji, gdy obowiązywał przepis rangi ustawowej, nakładający obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej (art. 98 ust. 4 ugn.) a Sąd dokonał jedynie jego wykładni.
Zasadnym jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż mając na uwadze fakt, że treść prawa użytkowania wieczystego jest zbliżona do prawa własności, brak jest uzasadnienia dla przyjęcia tezy, że użytkownik wieczysty wnoszący opłaty roczne, jest zwolniony z obowiązku ponoszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że wykładnia językowa § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego mogłaby wskazywać na brak konieczności uiszczania opłaty adiacenckiej przez użytkowników wieczystych, którzy wnoszą opłaty roczne jednakże rezultat wykładni językowej w niniejszej sprawie jest w oczywisty sposób niezrozumiały aksjologicznie. Należy bowiem odstąpić od językowego znaczenia przepisu, gdy znaczenie to pozostaje w sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu zwłaszcza, gdy normy te mają wyższą moc prawną jak w opisanym przypadku w odniesieniu do art. 98 ust. 4 ugn.
Mając powyższe na względzie należy zastosować wykładnię systemową i celowościową, bowiem skoro ustawodawca nie wyłączył w drodze ustawy z kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczania opłat adiacenckich tych użytkowników, którzy wnoszą opłaty roczne to nie można takiego ograniczenia wyprowadzać z aktu niższego rzędu jakim jest rozporządzenie.
Zatem dokonana przez wojewódzki sąd administracyjny kontrola legalności zaskarżonej decyzji została przeprowadzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym prawem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.