Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1486/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Wójta Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powierzenia popełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...].
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zarządzeniem z [...] 2013 r. nr [...] (dalej zarządzenie z [...] 2013 r.), na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z "2001 r., nr 142, poz. 1591" [winno być "2013, poz. 594"] ze zm., dalej usg) i art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej uso), Wójt Gminy [...] (dalej Wójt, bądź skarżący) powierzył A. S. z dniem 2 września 2013 r. pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] do dnia 31 grudnia 2013 r.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] 2013 r. nr [...] (dalej rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] 2013 r.) Wojewoda [...] (dalej organ nadzoru bądź Wojewoda) na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ([j.t.] Dz. U. z 2013, poz. 594, zm. poz.645) [Wojewódzki Sąd omyłkowo wskazał "systemie oświaty" [winno być "samorządzie gminnym"], stwierdził nieważność zarządzenia z 2 września 2013 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że Wójt wydał zarządzenie z [...] 2013 r. z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 5 uso. Wojewoda zauważył, że wskutek podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] z dnia [...] 2013 r. w sprawie rozwiązania Zespołu [...], od dnia 1 września 2013 r. rozpoczęły funkcjonowanie dwie odrębne placówki szkolne, tj. Szkoła Podstawowa im. [...] i Gimnazjum nr [...] im. [...]. W związku z powyższym zaistniała konieczność zatrudnienia dyrektorów tych szkół.
Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 5 uso, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 2 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Organ podkreślił, że w Szkole Podstawowej im. [...] (dalej Szkoła Podstawowa) nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora, wobec czego powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora mogło nastąpić wyłącznie na rzecz nauczyciela tej placówki oświatowej.
Organ nadzoru powołując się na ustalenia postępowania wyjaśniającego zauważył, że A. S. w chwili powierzenia jej pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...], tj. w dniu [...] 2013 r. nie była nauczycielem tej placówki oświatowej. Zdaniem Wojewody, podpisanie w tym samym dniu ([...] 2013 r.) przez A. S. dokumentu – umowa o pracę "z samym sobą", jako osobą pełniącą obowiązki dyrektora szkoły oznacza, że podpisanie tego dokumentu nastąpiło później aniżeli powołanie osoby pełniącej obowiązki dyrektora. Najpierw nastąpiło powołanie pełniącego obowiązki dyrektora, a dopiero później podpisanie umowy o pracę z tą osobą jako nauczycielem. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że w umowie zawarto zapis o zatrudnieniu A. S. od dnia 1 września 2013 r., gdyż w tym dniu nie było osoby władnej do złożenia w imieniu pracodawcy oświadczenia o zatrudnieniu na stanowisko nauczyciela – nie było dyrektora tej placówki, ani osoby powołanej do pełnienia takich obowiązków.
Z powyższych względów Wojewoda uznał, że stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...], było konieczne i w pełni uzasadnione.
Pismem z 20 listopada 2013 r. Wójt wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z [...] 2013 r. nr [...], wnosząc o jego uchylenie w całości i o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi, na okoliczność nawiązania stosunku pracy z A. S. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił naruszenie:
- art. 36a ust. 5 uso, przez uznanie, że w dniu 1 września 2013 r. A. S. nie była zatrudniona w Szkole Podstawowej w [...];
- art. 87 usg, przez wykroczenie przez Wojewodę poza swoje ustawowe kompetencje w zakresie oceny stosunku pracy istniejącego między A. S., a Szkołą Podstawową w [...].
W uzasadnieniu skargi Wójt podał, że nawiązanie przez A. S. umowy o pracę nie naruszało obowiązujących przepisów prawa, ani nie stanowiło obejścia prawa. Powierzenie stanowiska dyrektora placówki w drodze konkursu nie było zasadne, z uwagi na wyznaczoną na dzień 5 września 2013 r. rozprawę sądową w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...]. W przypadku niekorzystnych rozstrzygnięć, postępowania konkursowe okazałyby się bezprzedmiotowe, co naraziłoby gminę na nieuzasadnione koszty związane z ich przeprowadzeniem. Wójt wyjaśnił, że nikt z nauczycieli Zespołu Szkół w [...], nie wyłączając dyrektora Zespołu Szkół, nie zgodził się na przyjęcie funkcji dyrektora nowych placówek. Skarżący obowiązany był do zorganizowania szkół przed nowym rokiem szkolnym.
Zdaniem Wójta, Wojewoda nie uwzględnił faktu, że A. S. wykonywała obowiązki nauczyciela szkoły w dniu 1 września 2013 r. W świetle obowiązujących przepisów Wojewoda, wbrew przedłożonym dokumentom i niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustalił, że nie doszło do zawarcia umowy o pracę. W tym zakresie Wojewoda wykroczył poza swoje kompetencje, gdyż nie jest organem właściwym do rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy i nie może w te kwestie ingerować (k. 2-4 akt II SA/Sz 1486/13).
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Na rozprawie 15 stycznia 2014 r., Wójt podtrzymał skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma [...] Kuratora Oświaty z dnia 14 czerwca 2013 r. i pisma Wojewody [...] z 13 grudnia 2013 r. na okoliczność wskazującą na nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli przez Kuratorium Oświaty w Zespole Szkół w [...].
Pełnomocnik organu wniósł o przeprowadzenie dowodu z umowy o pracę z 2 września 2013 r., zawartej na czas nieokreślony między pełniącą obowiązki dyrektora A. "K." [winno być "K."], a nią samą i pisma Kuratora Oświaty z 25 września 2013 r. kierowanego do Dyrektora Wydziału Nadzoru i Kontroli w Szczecinie, pism Kuratora Oświaty w Szczecinie z 17 września i 25 września 2013 r.
Na rozprawie Sąd postanowił dopuścić i przeprowadzić dowód z dokumentów wymienionych w skardze, w piśmie procesowym skarżącego z 9 stycznia 2014 r. i dokumentów wskazanych przez pełnomocnika Wojewody na rozprawie; oddalił wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma [...] Kuratora Oświaty z 14 czerwca 2013 r. i z pisma Wojewody [...] z 13 grudnia 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, czy organów ich związków, winno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.
Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Art. 91 ust. 1 i 4 usg wyróżniają dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z poglądami nauki prawa i ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organy gminy podejmujących uchwałę lub wydających zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.
W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, Wojewoda stwierdził nieważność zarządzenia z [...] 20 2013 r.
Podstawę materialnoprawną zarządzenia z [...] 2013 r. i rozstrzygnięcia nadzorczego stanowił 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ([j.t.] Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), który wskazuje, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.
Powierzenie, o którym mowa w art. 36a ust. 5 uso ma charakter czasowy, a nadto ustawodawca ogranicza krąg osób, które mogą uzyskać takie upoważnienie, przyznając pierwszeństwo wicedyrektorowi szkoły, a dopiero następnie nauczycielom tej szkoły. Organ prowadzący nie ma pełnej swobody w doborze osoby, której powierzy pełnienie obowiązków dyrektora szkoły.
Wójt Gminy [...], jak to słusznie zauważył organ nadzoru, powierzył pełnienie obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] A. S., która nie spełniała wymogów określonych w niniejszym przepisie, bowiem w dniu [...] 2013 r. nie była ani to wicedyrektorem Szkoły Podstawowej, ani też nauczycielem tej szkoły. Sąd I instancji uznał, że skoro zarządzenie z [...] 2013 r. na podstawie art. 36a ust. 5 i art. 39 ust. 3 uso udzieliło A. S. zgody jako "p.o." dyrektora szkoły na dokonanie czynności prawnej "z samym sobą" związanej z zawarciem umowy o pracę jako nauczycielem szkoły, określając w zarządzeniu termin rozpoczęcia pracy na dzień 1 września 2013 r., to jednak udzielenie tego pełnomocnictwa miało charakter następczy w odniesieniu do zarządzenia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem zostało udzielone osobie p.o. dyrektora szkoły. Powyższe oznacza, że A. S. w chwili wydania zarządzenia o powierzeniu obowiązków dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] nie była nauczycielem tej szkoły, a zatem powierzenie to nastąpiło wadliwie, z istotnym naruszeniem art. 35a uso.
Sąd I instancji na rozprawie dnia 15 stycznia 2014 r. dopuścił dowody z dokumentów przedłożonych przez Wójta załączonych do pisma z 9 stycznia 2014 r. i złożonych na rozprawie na okoliczność, że A. S. była nauczycielem Szkoły Podstawowej w [...] na mocy porozumienia zawartego w dniu 16 maja 2013 r. z K. G., nauczycielem Zespołu Szkół nr 3 w [...], wyznaczonym przez organ prowadzący do zastępowania Dyrektora Zespołu Szkół nr 3. Wójt przedłożył również dokument opatrzony datą 30 sierpnia 2013 r., skierowany do Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], z którym organ prowadzący zapoznał się w dniu jego złożenia, o czym świadczyć ma adnotacja na piśmie wraz z datą 30 sierpnia 2013 r. Z pisma tego wynika, że A. S., powołując się na "umowę ujętą w Porozumieniu spisanym w dniu16 maja 2013 r." na okoliczność zatrudnienia jej jako nauczyciela Szkoły Podstawowej w [...] wnosi o dopuszczenie do pracy w dniu 1 września 2013 r. jako nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej.
Pism tych organ prowadzący nie przedłożył organowi nadzoru, chociaż Wojewoda pismem z 5 września 2013 r. zobowiązał go do poinformowania, czy pełnienie obowiązków m.in. dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] zostało powierzone zgodnie z art. 36a ust. 5 uso wicedyrektorowi lub nauczycielowi wskazanej szkoły. Wójt poinformował jedynie organ nadzoru, że funkcję pełniących obowiązki dyrektorów szkół, w tym Szkole Podstawowej w [...] powierzył nowozatrudnionym nauczycielom, na dowód czego 16 września 2013 r. przedłożył Wojewodzie faksem umowę z [...] 2013 r., którą A. S., jako p.o. Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] zawarła "sama z sobą", zatrudniając się na stanowisku nauczyciela edukacji wczesnoszkolnej – pełen etat.
W ocenie Sądu I instancji, przedłożone na rozprawie dokumenty zaprzeczają twierdzeniom Wójta Gminy [...] zawartym w skardze, jakoby umocowanie przez organ prowadzący A. S. do zawarcia ze sobą umowy o pracę na stanowisku nauczyciela sankcjonowało powierzenie jej funkcji pełniącego obowiązki dyrektora szkoły na podstawie art. 36a ust. 5 uso. Sprzeczności wynikających z tych dokumentów organ nadzoru nie mógł wyjaśnić, bowiem - jak to już wyżej zostało wskazane, dokumentów tych na etapie postępowania nadzorczego, z sobie tylko wiadomych powodów, Wójt nie złożył. Legalność zarządzenia Wójta będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, mogła zostać zatem oceniona wyłącznie na podstawie tych dokumentów, które przedłożono organowi nadzoru. Z tychże wynikało, że [...] 2013 r. organ prowadzący nie mógł powierzyć A. S. funkcji pełniącego obowiązki dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], bowiem nie spełniała ona żadnego z wymogów określonych w art. 36a ust. 5 uso.
Wojewódzki Sąd podkreślił, że ani w toku postępowania nadzorczego wszczętego 10 października 2013 r., ani na etapie wniesienia skargi, Wójt nawet nie zasygnalizował, jakoby A. S. nawiązała się w dniu 16 maja 2013 r. umowę o pracę w Szkole Podstawowej w [...], a taką wiedzę Wójt rzekomo posiadał, co miałoby wynikać z adnotacji na piśmie z 30 sierpnia 2013 r. Wiarygodność przedstawionych Sądowi argumentów podważać może również to, że przez cały okres poprzedzający przedłożenie dokumentów na rozprawie 15 stycznia 2014 r. Wójt przedstawiał zupełnie inną argumentację, zwracając uwagę na dopuszczalność zawarcia umowy o pracę przez nowo powołaną p.o. dyrektora szkoły A. S. z samą sobą, co byłoby całkowicie zbędne, gdyby rzeczywiście osoba ta była już zatrudniona w tejże placówce przed dniem 1 września 2013 r. Okoliczności te nie pozwoliły na przyznanie złożonym dokumentom mocy dowodowej, która mogłaby skutecznie podważać ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w momencie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do twierdzenia Wójta, że ocena stosunku pracy nauczyciela należy do kompetencji sądu pracy, nie organu nadzoru, Sąd I instancji stwierdził, że co do zasady Wójt ma rację. Tym niemniej, ustawowym uprawnieniem Wojewody jest ocena legalności uchwał i zarządzeń organów gminy. Powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora szkoły jest aktem z zakresu administracji publicznej, a nie aktem o charakterze oświadczenia woli w rozumieniu prawa cywilnego, bądź prawa pracy. Skoro z kontrolowanych przez organ nadzoru zarządzeń wynikało, że powierzenie obowiązków dyrektora szkoły nastąpiło na rzecz osoby, która w dniu powierzenia nie spełniała wymogów określonych w art. 36a ust. 5 uso, bowiem powierzenie to nastąpiło przed zawarciem umowy o pracę, co wprost wynika z treści zarządzenia, to ingerencja Wojewody nie dotyczyła sfery prawa pracy, lecz stosunku administracyjnoprawnego, ujętego w formę zarządzenia. Do kontroli legalności tychże Wojewodę upoważnia ustawa o samorządzie gminnym.
Sąd I instancji uznał, że Wojewoda stwierdzając nieważność zarządzenia z [...] 2013 r., słusznie ocenił, że Wójt nie sprostał obowiązkom, jakie nakłada na organ prowadzący ustawa o systemie oświaty, bowiem powierzył obowiązki dyrektora szkoły osobie nieuprawnionej, co stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia (k. 50, 62-69 akt II SA/Sz 1486/13).
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wywiódł Wójt Gminy [...] reprezentowany przez radcę prawnego [...] zarzucając naruszenie:
- przepisów prawa materialnego - art. 36a ust. 5 uso przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy w dniu 2 września 2013 r., A. S. była zatrudniona w niniejszej szkole podstawowej;
- przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej pusa) i art. 3 § 1 i 2 ppsa, zakreślających zakres sadowej kontroli działalności organów administracji, przez przekroczenie swojej kognicji i dokonanie oceny stosunku pracy łączącego A. S. z niniejszą Szkołą Podstawową;
-b) art. 133 § 1 ppsa przez wydanie wyroku na podstawie tylko niektórych materiałów dowodowych i pominiecie pozostałych, dopuszczonych w postępowaniu sądowym na podstawie art. 106 § 3 ppsa, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście ustalenia istnienia stosunku pracy Anny "K." [winno być "S."] w Szkole Podstawowej w [...];
- art. 151 ppsa przez nie uwzględnienie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę w toku postępowania nadzorczego przepisów prawa, w tym art. 36a ust. 5 uso i art. 87 usg przez wykroczenie przez Wojewodę poza swoje ustawowe kompetencje w zakresie oceny stosunku pracy istniejącego między A. S. i Szkołą Podstawową w [...].
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 i art. 188 ppsa, wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie;
- względnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego;
- zasądzenie kosztów postępowanie według norm przepisanych (k. 76-80 akt II SA/Sz 1486/13).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz Wojewody [...] kosztów postępowania wg norm przepisanych (k. 90-95 akt II SA/Sz 1486/13).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W rozpatrywanej sprawie skarżący powołał obie podstawy skargi kasacyjnej, wymienione w przepisie art. 174 ppsa.
Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 ppsa przez wydanie wyroku na podstawie tylko niektórych materiałów dowodowych i pominięcie pozostałych, dopuszczonych na podstawie art. 106 § 3 ppsa, jest bezzasadny. Sąd I instancji nie pominął bowiem dowodów przedstawionych przez skarżącego na rozprawie, lecz odmówił im wiarygodności.
Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu (wyrok NSA z 23.1.2007 r., II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2/31). Trafnie więc Sąd I instancji uznał, że byłoby naruszeniem zasady wyrażonej w art. 133 § 1 ppsa, samodzielne ustalanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dokumentów, które pojawiły się już po dniu wydania zaskarżonej rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę [...] (art. 174 pkt 2 ppsa). Wszak z tego względu nie mogły być one znane organowi, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Sprzeczności wynikających z tych dokumentów organ nadzoru nie mógł wyjaśnić, bowiem dokumentów tych na etapie postępowania nadzorczego, z sobie tylko wiadomych powodów, Wójt Gminy [...] nie złożył. Zatem legalność zarządzenia Wójta z [...] 2013 r., będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] 2013 r., mogła zostać oceniona wyłącznie na podstawie tych dokumentów, które przedłożono organowi nadzoru (wyrok NSA z 15.2.2006 r., II FSK 659/05, ONSAiWSA 2007/2/35).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiarygodność przedstawionych Sądowi I instancji dokumentów podważa również to, że przez cały okres poprzedzający ich przedłożenie dokumentów na rozprawie skarżący opierał swe stanowisko na zupełnie innej argumentacji, zwracając uwagę na dopuszczalność zawarcia umowy o pracę przez nowo powołaną p.o. dyrektora Szkoły Podstawowej A. S. z samą sobą, co byłoby całkowicie zbędne, gdyby rzeczywiście osoba ta była już zatrudniona w tejże placówce przed [...] 2013 r. Okoliczności te nie pozwalają na przyznanie złożonym dokumentom mocy dowodowej, która w świetle zasady swobodnej oceny dowodów mogłaby skutecznie podważać ustalenia faktyczne poczynione przez Wojewodę w toku postępowania nadzorczego.
Zarzut uchybienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i 2 ppsa przez przekroczenie przez Sąd I instancji swojej kognicji i dokonanie oceny stosunku pracy łączącej A. S. ze Szkołą Podstawową w [...] jest oczywiście nietrafny. Jeżeli zgodnie z art. 36a ust. 5 uso można powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły (...) nauczycielowi tej szkoły, to pozostawanie w stosunku pracy osoby, której wójt powierza pełnienie obowiązków dyrektora szkoły jest kryterium prawnym, warunkującym podjęcie stosownego zarządzenia (w niniejszej sprawie zarządzenia Wójta Gminy [...] z [...] 2013 r. nr [...]). Pełnienia obowiązków nie można powierzyć osobie, która nie jest nauczycielem danej szkoły (wyrok NSA z: 7.12.2009 r., I OSK 659/09; 26.7.2012 r., I OSK 944/12, akceptowane przez M. Pilicha, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 524-525, uw. 6). Zatem, zarówno organ nadzoru, badając zgodność z prawem (art. 85 usg) powyższego zarządzenia Wójta Gminy [...], jak i Sąd I instancji badając legalność (art. 1 pusa) zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody [...], obowiązane były ocenić, czy A. S. była nauczycielką Szkoły Podstawowej im. [...] w dniu [...] 2013 r., bo tylko w ten sposób organy te mogły ustalić, czy nie doszło do obrazy art. 36a ust. 5 uso.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że celem nadzoru, poza czuwaniem nad przestrzeganiem prawa, jest ochrona jednostek samorządowych przed błędami, zaniedbaniem i nadużyciami reprezentantów tych jednostek (B. Dolnicki w: Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, ABC Wolters Kluwer 2007, s. 520, uw. 1). Nadzór traktowany jest, z jednej strony, jako wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a z drugiej, jako środek ochrony interesu państwa i poszczególnych obywateli. Organy nadzoru czuwają nad przestrzeganiem prawa przez organy nadzorowane – w tym wypadku działania organów nadzoru spełniają tę samą funkcję jak organy sądownictwa (P. Chmielnicki w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 867, uw. 1). Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna. Nie ma znaczenia, czy chodzi o czynności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego [w tym prawa pracy – uwaga NSA]. Nie można uznać za trafny pogląd, że czynności podejmowane przez organy gminy w formach właściwych dla stosunków cywilnoprawnych, są nadzorowane tylko wtedy, gdy nadano im formę aktów administracyjnych. Jedynie wobec części aktów organu gminy, możliwe będzie zastosowanie środków korygujących, czyli kompetencji władczych (P. Chmielnicki – op. cit. s. 870-871, uw. 3; s. 903-904, uw. 2).
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 36a ust. 5 uso przez jego niezastosowanie nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skoro A. S. nie była nauczycielką Szkoły Podstawowej im. [...] w dniu [...] 2013 r., to nie można było jej powierzyć na podstawie art. 36a ust. 5 uso pełnienia obowiązków dyrektora tej Szkoły Podstawowej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w punkcie 2 (drugim) sentencji.
O sprostowaniu oczywistych omyłek orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa (punkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 b i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. nr 2013, poz. 490), biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia (punkt 3 sentencji).