Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 742/18 oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...]maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art 145 § 1 pkt 1 lit. a (bez wskazania aktu prawnego) przez nieuchylenie decyzji obu instancji pomimo wydania ich z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez sąd, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.p.s., co pozostaje w sprzeczności z językową wykładnią tego przepisu oraz celem jego ustanowienia, a przy dokonaniu właściwej interpretacji sąd powinien był przyjąć, że wyjątkowo trudna i skomplikowana sytuacja życiowa, bytowa i finansowa skarżącego uzasadnia uznanie, że w jego przypadku wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w zakresie wnioskowanego rodzaju pomocy;
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dowodu z dokumentów i uznanie, że sytuacja życiowa, bytowa, finansowa i zdrowotna skarżącego nie uzasadnia przyznania mu specjalnego zasiłku celowego, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna dać sądowi asumpt do ustalenia, że skarżący jest osobą bardzo chorą, która nie może liczyć na żadną pomoc ze strony osób trzecich, a także nie ma środków finansowych na bieżące potrzeby, w tym na leczenie, pomimo skromnego gospodarowania posiadanymi zasobami finansowymi, a cel na jaki ma zostać przeznaczony zasiłek dotyczy jego trudnej sytuacji bytowej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w piśmie z [...] marca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż A. K. we wnioskach złożonych na przełomie lutego i marca 2018 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (Filia N.) o przyznanie zasiłku okresowego za marzec 2018 r., zasiłków celowych na: żywność w lutym 2018 r., leki w lutym 2018 r., środki czystości, energię elektryczną, następnie na żywność w marcu 2018 r. i leki w marcu 2018 r., a ponadto o pomoc w formie zabiegów terapeutycznych.
Prezydent Miasta P. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, 3 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 38, art. 39 ust. 1 i 3, art. 41, art. 106 ust. 1 i 3 i art. 107 ust. 1 u.p.s., odmówił przyznania A. K. wnioskowanej pomocy. Organ ustalił, że dochód wnioskodawcy w miesiącach poprzedzających złożenie wniosków, to jest w styczniu i lutym, wynosił 1 279,36 zł miesięcznie, co oznacza, że dochód A. K. przekroczył kryterium dochodowe i nie przysługują mu świadczenia, o których mowa w art. 38 i art. 39 ust. 1 i 3 u.p.s. Organ uznał też, sytuacja wnioskodawcy nie uzasadnia przyznania mu zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 u.p.s., gdyż nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek stanowiący podstawę przyznania tej formy pomocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania A. K., decyzją z [...]maja 2018 r. [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] marca 2018 r.
Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku
Zarzut skargi kasacyjnej, oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został powiązany z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., zaś istota jego sprowadza się do zarzucenia Sądowi I instancji niedostrzeżenia dowolnej oceny materiału dowodowego w postaci dowodu z dokumentów i tym samym uznanie, że sytuacja życiowa skarżącego nie uzasadnia przyznania mu specjalnego zasiłku celowego. Według skarżącego kasacyjnie prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do przyjęcia przez Sąd, że skarżący jest bardzo chory, nie może liczyć na wsparcie ze strony innych osób i nie posiada środków finansowych na bieżące potrzeby życiowe. Argumentacja skargi kasacyjnej powołana jako uzasadnienie powyżej wymienionego zarzutu wskazuje, że skarżący upatruje naruszenia przepisów postępowania w naruszeniu swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest uregulowana w art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna zaś nie formułuje. Tymczasem to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w dalszej części prowadzi do konkluzji, że zawiera ona polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko skarżącego co do stanu faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby ocena poszczególnych elementów stanu faktycznego dokonana przez organ administracyjny i zaakceptowana przez Sąd I instancji, była dowolna, naruszająca zasady logiki czy doświadczenia życiowego. Tym samym, analizowany zarzut jako nieprecyzyjny i ogólnikowy należy pozostawić bez merytorycznej oceny, mając na względzie niespełnienie przez skarżącego wymogów art. 174 pkt 2 i art. 176 P.p.s.a. Nie można zgodzić się więc ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli ustaleń stanu faktycznego sprawy i oceny kompletności materiału dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ administracyjny i zaaprobowane przez Sąd I instancji znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Prawidłowo ustalono na podstawie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje od kilkunastu lat w mieszkaniu wynajmowanym, gdyż oczekuje na lokal socjalny i jest osobą długotrwale chorą. W miesiącach poprzedzających złożenie wniosku, w styczniu i lutym 2018 r., jego dochód wynosił 1 279,36 zł, a na kwotę tę składał się zasiłek stały w kwocie 604,00 zł przyznany decyzją z [...]sierpnia 2016 r. nr [...] oraz emerytura w kwocie 675,36 zł od [...] lipca 2017 r. przyznana decyzją z [...] września 2017 r. nr [...]. Świadczenie emerytalne objęte jest zajęciem komorniczym w wysokości 175,30 zł. Po odliczeniu zajęcia komorniczego kwota pozostająca w dyspozycji A. K. wynosiła 1 104,06 zł.
Uzyskiwany przez skarżącego dochód miesięczny przekracza zatem, określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., kryterium dochodowe, które wynosi dla osoby samotnie gospodarującej 634 zł (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. poz. 1058). Przekroczenie zaś kryterium dochodowego musi skutkować odmową przyznania zasiłku okresowego określonego w art. 38 u.p.s. i zasiłku celowego określonego w art. 39 u.p.s.
Nie mógł odnieść skutku również drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tego zarzutu skarżący kasacyjnie upatruje błędnej wykładni art. 39 ust. 1 w związku z art. 41 u.p.s. w jednoznacznym przyjęciu, że brak jest podstaw do uznania, że w przypadku skarżącego wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 "ust." 1 u.p.s. (prawidłowo powinien być wskazany "pkt"), co pozostaje w sprzeczności z językową wykładnią tego przepisu oraz celem jego ustanowienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" wystąpiła w wyjątkowo trudnej i skomplikowanej sytuacji życiowej, bytowej i finansowej skarżącego.
W odniesieniu do powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że dokonując wykładni art. 41 pkt 1 u.p.s., tj. ustawowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", Sąd I instancji stwierdził, że art. 41 pkt 1 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". W doktrynie przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202). Dodatkowo Sąd stwierdził, że tożsamą wykładnię przepisu art. 41 pkt 1 u.p.s. przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki z 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11). Specjalny zasiłek celowy powinien być zatem traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Przyznanie tego rodzaju zasiłku powinno uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wyjątkowych okoliczności. Na tle takiej wykładni art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd podzielił ocenę dokonaną przez organ w stanie faktycznym sprawy. Wykładnia art. 41 pkt 1 u.p.s. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i zbieżna w istocie ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie. Autor skargi kasacyjnej podnosząc, że "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., powinien być interpretowany w ten sposób, że jest on tożsamy z "wyjątkowo trudną i skomplikowaną sytuacją życiową, bytową i finansową" skarżącego, nie kwestionuje w istocie rozumienia normy wynikającej z art. 41 pkt 1 u.p.s przyjętego przez Sąd I instancji, a stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, według którego "szczególnie uzasadnionym przypadkiem stanowiącym przesłankę do przyznania zasiłku celowego (...) jest choroba skarżącego", nie zostało w żaden przekonujący sposób uargumentowane, a zwłaszcza nie wykazano, że sytuacja zdrowotna skarżącego jest wyjątkowa, okazjonalna i wykraczająca poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Ponadto sposób sformułowania zarzutu – przez przyjęcie, że sytuacja życiowa skarżącego jest wyjątkowo trudna – wskazuje, że autor skargi kasacyjnej kwestionuje w istocie ocenę stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia ustawowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", a nie rozumienie tej przesłanki przyjęte przez Sąd I instancji. Jest to więc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a nie zarzut błędnej wykładni tego prawa. Tych dwóch postaci naruszenia prawa materialnego nie można utożsamiać, co nie oznacza, że pewnych sytuacjach postaci te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku. Ponad wszelką wątpliwość fachowy pełnomocnik organu nie podniósł w skardze kasacyjnej zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Niezależnie od tego, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, lecz wyłącznie zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to nawet przyjmując w drodze rekonstrukcji tego zarzutu dokonywanej na tle uzasadnienia skargi kasacyjnej, że jest to w istocie zarzut ściśle i bezpośrednio odnoszący się do błędnej wykładni prawa materialnego jako podstawy niewłaściwego zastosowania tego prawa i jako taki podlega merytorycznemu rozpoznaniu, to brak podstaw do uwzględnienia tego zarzutu. Autor skargi kasacyjnej kwestionując bowiem ocenę, że w realiach niniejszej sprawy sytuacja skarżącego nie wyczerpuje przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s., nie wykazuje jakichkolwiek kryteriów tej oceny, które powinien uwzględnić Sąd I instancji, a których nie uwzględniając dokonał oceny dowolnej. Tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała nieprawidłowości stanowiska Sądu I instancji, według którego sytuacja życiowa strony pomimo tego, że z jednej strony trudna ze względu na wiek i stan zdrowia, z drugiej jednak strony polepszona przez posiadanie stałego dochodu (przekraczającego kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej), nie jest sytuacją, która tylko z tego względu może kwalifikować się jako "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 pkt 1 u.p.s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonana według przyjętych przez Sąd I instancji kryteriów będących wynikiem właściwej wykładni art. 41 pkt 1 u.p.s., nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i nie została skutecznie podważona przez skarżącego kasacyjnie, co czyni niezasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu.
Wskazać przy tym trzeba, że nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, że przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Szczególne przypadki, o których mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s. muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego. Należy przyjąć, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a jednocześnie nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej.
Wobec powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy administracyjne przekroczyły granice uznania administracyjnego poprzez brak wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a Sądowi I instancji nie można zarzucić niesłuszne zaaprobowanie tego stanu rzeczy. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organom obu instancji nie można było przypisać zarzutu dowolności w orzekaniu. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, jest wyczerpujący i został należycie oceniony. Natomiast uzasadnienia decyzji obu instancji wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy wydawaniu decyzji. Wobec ustalonego stanu faktycznego Sąd Wojewódzki nie miał podstawy, aby zakwestionować stanowisko organów obu instancji co do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.