Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 629/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z 6 lipca 2022 r. nr SKO.4004.ŚW/442/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. wnioskiem z 20 stycznia 2022 r. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką - B. B., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z 28 lutego 2020 r., którym stwierdzono, że jest ona trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Składając wniosek, strona wskazała jednocześnie, że pobiera emeryturę.
Wójt Gminy X. decyzją z 15 marca 2022 r. nr GOPS.4302.66.144.2022 odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej po rozpatrzeniu odwołania A. A. decyzją z 6 lipca 2022 r. nr SKO.4004.ŚW/442/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Kolegium nie zakwestionowało, że matka A. A. wymaga opieki i pomocy innej osoby w codziennej egzystencji, a wnioskodawczyni opiekuje się matką. Organ II instancji wskazał, że będąc na emeryturze, wnioskodawczyni mogłaby pogodzić opiekę nad matką z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, chociaż na część etatu. Jak podkreślił organ odwoławczy, z materiału dowodowego wynika, że skarżąca opiekuje się matką wspólnie z rodzeństwem, a także przy wsparciu opiekunki.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie wyjaśnień wnioskodawczyni i jej rodzeństwa uznało, że dzieci B. B. dzielą się obowiązkiem opieki nad matką stosownie do swoich możliwości. Wnioskodawczyni opiekuje się matką od rana, jej siostra C. C. popołudniami, a brat (D. D.) wspiera w opiece głównie w niedziele natomiast w tygodniu rozpala piec i "zagląda do matki". Rodzeństwo wspiera żona D. D., która przynosi gorący posiłek i karmi B. B., o ile skończy pracę przed godziną 14:00, a także opiekunka (dwa razy w tygodniu).
Kolegium zauważyło ponadto, że skoro skarżąca była zatrudniona do 27 marca 2021 r., a jej matka już od 9 grudnia 2020 r. była osobą leżącą i pampersowaną, to oznacza, że godziła zatrudnienie z opieką (współopieką) nad matką. Potwierdziła to podczas wywiadu środowiskowego 3 lutego 2022 r., wyjaśniając że nie zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnioskodawczyni nie spełnia więc warunku bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2022 poz. 615 ze zm., powoływanej dalej jako "u.ś.r.").
Ponadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawie występuje również przesłanka negatywna przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. A. A. ma ustalone prawo do emerytury od 1 marca 2021 r., co potwierdza znajdująca się w aktach decyzja ZUS z 11 czerwca 2021 r. znak ENP/15/020319649. Powołując się na stanowisko sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że nie poinformowało skarżącej o potencjalnie przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia (o możliwości zawieszenia emerytury) gdyż stwierdziło, że skarżąca nie spełnia warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., którym jest związek przyczynowo-skutkowy między niepodejmowaniem zatrudnienia (w ramach emerytury) a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę A. A. na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Zdaniem Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie spór koncentruje się wokół zagadnienia, czy zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką można uznać za pozostający w związku przyczynowym z rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być bowiem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Zdaniem Sądu I instancji, uprawnione jest stanowisko SKO, że skarżąca będąc na emeryturze mogłaby pogodzić opiekę nad matką z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, choćby na część etatu. Skarżąca dzieli opiekę nad matką z rodzeństwem – D. D. oraz C. C. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak ustalono w toku postępowania, skarżąca przychodzi do matki codziennie, wykonuje czynności higieniczne, zmienia pampersy, przebiera, przygotowuje posiłku i karmi matkę, zmienia pozycję ciała, oklepuje, masuje, wykonuje ćwiczenia na rozruszanie stawów, mierzy ciśnienie i temperaturę ciała, robi zastrzyki przeciwzakrzepowe, podaje leki, a także zostaje z matką na noc, gdy zachodzi taka potrzeba. Natomiast popołudniami (od godziny 16:40 do 19:00) do matki przyjeżdża siostra strony, która mierzy matce ciśnienie, temperaturę, robi kolację i karmi, podaje coś do picia, leki, a także sprząta i pali w piecu. W opiekę nad matką zaangażowany jest również mieszkający na tej samej posesji brat skarżącej i jego żona. Ponadto, dwa razy w tygodniu przychodzi opiekunka.
W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że zakres sprawowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną opieki nie uniemożliwia jej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia, podczas gdy jest on na tyle szeroki, że konieczna jest dodatkowa pomoc świadczona przez pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji wobec osoby z niepełnosprawnością, co zostało błędnie uznane przez Sąd I instancji za okoliczność potwierdzającą możliwość podjęcia zatrudnienia;
- art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że w związku z możliwością świadczenia pomocy w opiece przez pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu co wnosząca skargę kasacyjną, niemożliwe jest uzyskanie przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zakres sprawowanej opieki uniemożliwia wnoszącej skargę kasacyjną podejmowanie jakiegokolwiek zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy.
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że "art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia albo jego niepodejmowania z powodu konieczności sprawowania opieki. Dlatego więc w sytuacji ustalenia, że niepełnosprawnemu zapewniona jest opieka odpowiednia do stanu zdrowia, w którym się znajduje, a zakres tej opieki wyklucza – biorąc pod uwagę doświadczenie życiowe – wykonywanie czynności zarobkowych, wnioskodawca uprawniony jest do otrzymania świadczenia, o które się stara, pod warunkiem oczywiście, że nie zachodzą inne przeszkody wynikające z przepisów prawa." (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1610/21).
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, gdyby nie konieczność opieki nad osobą z niepełnosprawnością, miałaby możliwość podjęcia dodatkowego zatrudnienia. Przy ocenie związku przyczynowego między rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez wnoszącą skargę kasacyjną należy brać pod uwagę moment złożenia wniosku, a nie sytuację przeszłą, gdy do rezygnacji z zatrudnienia dojść mogło z innych przyczyn. Strona w momencie złożenia wniosku nie podejmowała zatrudnienia, a więc przyjąć należy, że w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją, a sprawowaniem opieki nad osobą z niepełnosprawnością.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, wnioski Sądu I instancji są sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym. Ani stan zdrowia osoby wymagającej opieki, ani zakres sprawowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną opieki nie były kwestionowane w sprawie. Powiązanie niekwestionowanego przez organy i Sąd stanu faktycznego sprawy i błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. leży u podstaw wadliwości zaskarżonego wyroku.
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, w sprawie bezsprzecznie ustalono, że przebywa ona u matki codziennie od rana do co najmniej godziny 16:00, a najczęściej dłużej, i w tym czasie wykonuje wszelkie czynności, które wymagane są z uwagi na stan zdrowia matki.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nie jest zrozumiałe, w jaki sposób można wyciągnąć wniosek, że spędzając u matki co najmniej 9 godzin dziennie, miałaby ona możliwość podjęcia zatrudnienia, tylko z tego powodu, że rodzeństwo udziela jej pomocy w opiece nad matką w wymiarze około 4 godzin dziennie (szacunkowy czas uwzględniający opiekę wieczorami oraz napalenie w piecu).
Takie wnioski są sprzeczne z materiałem dowodowym oraz podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego. Większość możliwości podjęcia zatrudnienia dotyczy godzin porannych i popołudniowych, kiedy wnosząca skargę kasacyjną sprawuje opiekę nad matką. Oznacza to, że sprawowana przez nią opieka uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia. Ponadto, wnosząca skargę kasacyjną, jako osoba w wieku emerytalnym, nie ma takiej samej swobody w podjęciu zatrudnienia co osoby młode (np. w porze nocnej). Możliwość, aby osoba starsza, pomimo sprawowanej całodziennej opieki, podejmowała jeszcze zatrudnienie w porze nocnej, jest wyłącznie hipotetyczna.
Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, z art. 17 ust. 1, ust. 1a, a także ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika, że ustawodawca ustalił kolejność osób, które mają możliwość uzyskania uprawniania do świadczenia pielęgnacyjnego oraz określił okoliczności umożliwiające ich pominięcie w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił jednak żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby wymagającej opieki, są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oznacza to, że każde z nich może (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) uzyskać prawo do tego świadczenia.
Zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wszystkie osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, są zobowiązane realizować go w częściach, w jakich umożliwiają im to zdolności zarobkowe i majątkowe. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest jednak przepisu uzależniającego przyznanie prawa jednemu z krewnych osoby wymagającej opieki od obiektywnego braku możliwości spełnienia obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu. Ustawa nie wymaga więc wykazania, że wszystkie pozostałe (poza wnioskodawcą) osoby są obiektywnie niezdolne do zrealizowania ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego. W wyroku z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21 NSA podkreślił, że "w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.".
Zatem, brak jest podstaw do uznania, że konieczne jest wykluczenie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu wobec osoby wymagającej opieki, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z tych osób.
W związku z powyższym, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji niesłusznie uznał, że zakres opieki sprawowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną nie uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia.
W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając, że kwestionowany wyrok nie narusza wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. SKO zaznaczyło również, że skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia przepisów postępowania, a odmienna ocena stanu faktycznego, który został należycie i dokładnie ustalony, nie może być uznana za podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji.
Jak zwróciło uwagę SKO, żadne z rodzeństwa A. A. nie zostało zwolnione przez sąd rodzinny z obowiązku alimentacyjnego. Oznacza to, że ocena tego, czy mogą oni sprawować opiekę razem ze skarżącą kasacyjnie, mieści się w granicach art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ administracji publicznej prawidłowo zastosował więc normę wywiedzioną z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. zgodnie z którą, jeżeli istnieje rodzeństwo, które wspólnie zapewnia niepełnosprawnemu rodzicowi opiekę, która nie obciąża obowiązkami tylko jednej osoby i nie wymaga od niej rezygnacji z aktywności zawodowej, to wyklucza to uznanie, że po stronie tylko jednej z tych osób współsprawujących opiekę występuje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że w żadnym z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych nie ustalono, tak jak w niniejszej sprawie, że rodzeństwo wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego względem rodzica zarówno przez osobistą opiekę i pielęgnację, pomoc w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i przez zatrudnienie opiekunki. Skoro wnosząca skargę kasacyjną nie sprawuje opieki nad matką sama, ale wspólnie z rodzeństwem, to Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie został spełniony warunek sprawowania stałej opieki oraz związku przyczynowo-skutkowego między sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieuzasadnione byłoby obciążanie Skarbu Państwa koniecznością wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy członkowie rodziny osoby wymagającej opieki są w stanie, przy ustaleniu odpowiedniej organizacji, pogodzić sprawowanie opieki z pracą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna, rozpoznana we wskazanych powyżej granicach, nie podlega uwzględnieniu. Zarówno postawione w niej zarzuty, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, nie w pełni odpowiadają standardom ustawowym.
Zgodnie z art. 176 § 1 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać:
- oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
W świetle art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna jest zatem sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis naruszonego prawa materialnego ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tej sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. sygn. akt I FSK 13/18, 19 września 2017 r. sygn. akt I FSK 126/16; 29 września 2017 r. sygn. akt I FSK 868/16; 19 października 2017 r. sygn. akt II GSK 1701/17, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem strony skarżącej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie skarżący zarzuca Sądowi I instancji.
Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Treść art. 183 § 1 P.p.s.a. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź poszukiwanie za stronę przepisów, którym ewentualnie mógł uchybić wojewódzki sąd administracyjny (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, op. cit., s. 688-690, tezy 13-16 i powołane tam orzecznictwo).
Warto też zwrócić uwagę, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13, wyrok NSA z 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13).
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej wskazał w obu jej punktach na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W obu wymienionych zarzutach kasacyjnych jako formę naruszenia prawa materialnego określił jako błędne zastosowanie.
Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale sprecyzować swoje własne stanowisko odnośnie do poszczególnych wskazanych norm prawnych oraz postaci ich naruszenia.
W punkcie pierwszym skargi kasacyjnej skarżąca upatruje błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w nieprawidłowym przyjęciu przez Sąd I instancji, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca podała, że wnioski Sądu I instancji są sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym. I dalej sprecyzowała, że ani stan zdrowia osoby wymagającej opieki, ani zakres sprawowanej przez wnoszącą skargę kasacyjną opieki nie były kwestionowane w sprawie. Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, powiązanie niekwestionowanego przez organy i Sąd stanu faktycznego sprawy i błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. leży u podstaw wadliwości zaskarżonego wyroku. Podniosła też, że wnioski Sądu I instancji są sprzeczne z materiałem dowodowym oraz podstawowymi zasadami doświadczenia życiowego.
Zauważyć należy, że tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego polega w istocie na kwestionowaniu oceny okoliczności niespornie ustalonego stanu faktycznego. Wobec tego wskazać należy, że kwestia niewłaściwego zastosowania prawa materialnego dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego, co zresztą również prawidłowo zauważa autor skargi kasacyjnej. Tym niemniej, skoro w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to efektywność zarzutu niewłaściwego zastosowania zależy od podważania ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Organy i Sąd I instancji przyjęły bowiem, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do zastosowania tego przepisu, ponieważ nie zaistniał związek przyczynowo-skutkowy między sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną a koniecznością rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą. Podważenie ustaleń w tym zakresie jest warunkiem skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r.
W skardze kasacyjnej nie postawiono jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12).
Próba więc zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji dotyczących oceny okoliczności stanu faktycznego wskazujących z jednej strony na czas poświęcany przez skarżącą na opiekę nad matką, a z drugiej strony na udział innych osób (rodzeństwa skarżącej, szwagierki i opiekunki) w sprawowaniu tej opieki, w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2747/12, wyrok NSA z 6 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2327/11). Skuteczne zarzucenie błędnej oceny materiału dowodowego wymaga podniesienia, w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji ma obowiązek rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ten obowiązek pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w art. 80 K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, która nie tylko nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego, ale oznacza ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu. Zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. skarga kasacyjna nie zawiera.
Wobec tego, skoro skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09).
Wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jednak w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przywołano żadnego przepisu prawa procesowego, który zdaniem skarżącej kasacyjnie został naruszony przez Sąd I instancji. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę z tej przyczyny.
Podobnie nieskuteczny okazał się zarzut skargi kasacyjnej sformułowany w punkcie drugim, a dotyczący błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez uznanie Sądu I instancji, że w związku z możliwością świadczenia pomocy w opiece przez pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu co wnosząca skargę kasacyjną, niemożliwe jest uzyskanie przez nią prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że dotyczy on nie tyle błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ile mylnego zrozumienia przez Sąd I instancji jego treści, a zatem błędnej wykładni. Zarzutu błędnej wykładni nie można jednak sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego.
Gdyby nawet uznać, że w realiach niniejszej sprawy, w drodze daleko idącej rekonstrukcji zarzutu, istniała podstawa do przejścia do analizy zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, to zarzut ten również nie mógł być skuteczny. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarżąca kasacyjna w tym zakresie wskazała, że ustawodawca regulując prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie określił żadnych "zasad kolizyjnych" między uprawnionymi w tym samym stopniu. Osoby zobowiązane alimentacyjnie w tym samym stopniu wobec osoby wymagającej opieki, są na równi uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jak skonstatowała skarżąca kasacyjnie, każde z nich może (przy spełnieniu pozostałych przesłanek) uzyskać prawo do tego świadczenia.
Wskazana argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi więc do wniosku, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie przypisywanego Sądowi I instancji takiego rozumienia związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką, które zakłada, że istnieją podstawy do pozbawienia jednego z rodzeństwa, które sprawuje opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Co w rezultacie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia stanowiska, że konieczne jest wykluczenie możliwości sprawowania opieki przez inne osoby zobowiązane do alimentacji w tym samym stopniu wobec osoby wymagającej opieki, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej z tych osób.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala jednak na podzielenie stanowiska skarżącej kasacyjnie w zakresie dokonania przez Sąd I instancji interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z żadnego fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywieść zarzucanego kierunku wykładni tego przepisu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd I instancji uznał, że przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Dalej Sąd I instancji wskazał, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Tym samym związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Na koniec Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką.
Oznacza to, że wyłącznie takie rozumienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., które uwzględnia zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, doprowadziło Sąd I instancji do zaaprobowania stanowiska organu odwoławczego wskazującego, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
Rację przy tym należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu co do wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną stanowiska, że w żadnym z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych nie ustalono, tak jak w niniejszej sprawie, takich okoliczności, które wskazują, że rodzeństwo wywiązuje się z obowiązku alimentacyjnego względem rodzica zarówno przez osobistą opiekę i pielęgnację, pomoc w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak i przez zatrudnienie opiekunki.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.