Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej.
Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 29 ust.1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm., powoływanej dalej jako "odp."), po rozpoznaniu wniosku A.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. o odmowie wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości M., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
Odmawiając wydania stosownego zezwolenia, organ odwoławczy podniósł, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana zarządzeniem GDDKiA z dnia 2 stycznia 2008 r. w sprawie ustalenia klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Odwołując się do § 9 ust.1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) organ zaakcentował, że w rozpatrywanej sprawie nie doszukał się wyjątkowej sytuacji, o jakiej mowa w powołanym przepisie, gdyż działka nr [...] przylega do drogi gruntowej oznaczonej nr ew. [...], będącej we władaniu gminy M., a poprzez nią oraz działkę nr [...] również będącą we władaniu ww. gminy, do drogi krajowej nr [...]. Ponieważ obsługa komunikacyjna nieruchomości wnioskodawcy może być zapewniona poprzez drogi będące we władaniu gminy M., bez konieczności wykonywania zjazdu z drogi krajowej nr [...] organ uznał, że nie ma podstaw do wydania wnioskowanego zezwolenia.
Podkreślił, że na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr [...] występuje szczególnie duże nasilenie ruchu drogowego, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i ogranicza jego płynność.
Odpierając zarzuty odwołującego się, że zły stan wzmiankowanych dróg gminnych uniemożliwia stronie prowadzenie działalności gospodarczej organ stwierdził, że strona może wystąpić do gminy o podjęcie stosownych działań zmierzających do poprawienia istniejącej sytuacji, albowiem zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów oraz organizacji ruchu drogowego.
W skardze na powyższą decyzję A.S. podniósł, że organ pominął słuszny interes wnioskodawcy, nie przesłuchał strony, ani nie umożliwił skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Zarzucił także niesłuszne przyjęcie, że do spornej działki istnieje dojazd dostępny dla innych użytkowników, podczas gdy stan techniczny dróg dojazdowych o jakich mowa w decyzji nie jest odpowiedni. Nadto, zdaniem strony, fakt istnienia odpowiedniego innego dojazdu powinien być wykazany i udowodniony za pomocą opinii biegłego geodety.
W ocenie strony organ bezpodstawnie przyjął, że budowa zjazdu do działki nr 180 powodowałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu zważywszy, że wnioskodawca jako jedyny w miejscowości M. ubiega się o wydanie przedmiotowej zgody. Ponadto organem rozstrzygającym o pozwolenie na budowę zjazdu powinien być Starosta, a nie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, gdyż zjazd jako element budowlany nie jest częścią modernizowanej drogi, jest tylko miejscem połączenia drogi publicznej z nieruchomością w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ odnosząc się do zarzutu braku właściwości rzeczowej organu GDDKiA stwierdził, że sprawa nie dotyczy wydania zezwolenia na budowę zjazdu (co faktycznie należy do kompetencji właściwego Starosty), ale wydania decyzji na lokalizację zjazdu, co niewątpliwie należy do właściwości GDDKiA.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie określa przesłanek warunkujących uzyskanie od zarządu drogi zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Decyzje w tym zakresie wydawane są zatem w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy szczególne art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Naczelną zasadą przy wyrażaniu takiej zgody jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonana w niniejszej sprawie przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyspieszonego klasy GP.
Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy. Przeciwko usytuowaniu zjazdu zgodnie z wnioskiem A.S. przemawia fakt, iż obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego może następować poprzez drogi będące we władaniu gminy M., które ostatecznie mają bezpośrednie włączenie do drogi krajowej nr [...]. Według ustaleń organu, niekwestionowanych przez stronę, na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje szczególnie duże natężenie ruchu drogowego (w roku 2005 wynosiło 21920 pojazdów na dobę, co stanowiło blisko piętnastoprocentowy wzrost w porównaniu z rokiem 2000).
W tym stanie rzeczy argumentacja organu, że urządzenie zjazdu bezpośredniego ze spornej działki do drogi krajowej nr [...] zagrażałoby bezpieczeństwu ruchu drogowego nie jest stwierdzeniem arbitralnym. Jest bowiem oczywiste, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, chociażby z tego powodu, że wymusza na wszystkich uczestnikach ruchu na tej drodze konieczność zmniejszenia (czasami drastycznego) dozwolonej prędkości, a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe.
Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że za uwzględnieniem wniosku powinna przemawiać okoliczność, iż nie istnieje faktyczna możliwość dojazdu do drogi krajowej innymi drogami wskazanymi w decyzji, ponieważ drogi te są podmokłe, za wąskie etc. Skarżący może bowiem wystąpić do gminy M., jako zarządcy tych dróg o doprowadzenie ich do prawidłowego stanu, gdyż do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. w sprawach gminnych dróg. Sąd uznał również, że brak jest podstaw do zarzucenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, że wydał zaskarżoną decyzję w sposób dowolny i niepoparty dowodami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zastosował również zasadę zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym.
Organ oparł się na dokumentach geodezyjnych (mapy), wypisach z rejestru gruntów zawartych w aktach sprawy, złożonych m.in. przez stronę. Był to materiał wystarczający dla podjęcia decyzji. W tym stanie rzeczy, nie można postawić organowi zarzutu, że nie przeprowadził z urzędu dowodu z przesłuchania skarżącego zwłaszcza, że sam skarżący o przeprowadzenie takiego dowodu nie występował. Zarówno w toku postępowania przed organem jak i w skardze do Sądu A.S. również nie podał jakie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności miałby wskazać podczas ewentualnego przesłuchania. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wniosek o wydanie zezwolenia dostatecznie jasno precyzował żądanie strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego:
- 1. Art. 4 pkt 8 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie, bowiem skutkiem budowy i rozbudowy drogi publicznej nr [...] nieruchomość skarżącego została pozbawiona dostępności do tej drogi, pomimo tego, że dostępność ta od zawsze była od strony południowej, tj. drogi [...] poprzez faktyczne trwałe połączenie nieruchomości skarżącego z drogą publiczną, urządzonym własnym kosztem mostkiem, jeszcze przez poprzedników prawnych skarżącego;
- 2. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego może mieć dostępność do drogi krajowej nr [...] poprzez drogę nr [...] będącą we władaniu Gminy [...] i stanowiącą jej własność działkę o nr [...], przylegającą bezpośrednio do nieruchomości skarżącego, podczas gdy takie połączenie w rzeczywistości nie istnieje, a jego budowa nie jest uzasadniona gospodarczo, w sytuacji kiedy od 2006 r. część działki nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod działalność komercyjną;
- 3. § 78 w związku z § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie bez żadnego dowodu, że usytuowanie wnioskowanego przez skarżącego zjazdu nie spełnia wymogów określonych w § 113 ust. 7 oraz poprzez niezastosowanie w sprawie § 113 ust. 9 tegoż rozporządzenia, które nakazuje, aby drogi klasy GP były wyposażone w dodatkowe pasy ruchu na warunkach określonych w § 66-69.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a., skarżący nie wskazał żadnej konkretnej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia postępowania, która nie została wyjaśniona w toku tego postępowania. Gołosłowny jest też zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego. Z zebranego w sprawie materiału, w szczególności z załączonych map wynika, że nieruchomość skarżącego jest wprawdzie położona bezpośrednio przy drodze krajowej [...], lecz systemem dróg lokalnych ma dostęp do sieci dróg, w tym również do drogi głównej ruchu przyspieszonego, oznaczonej jako droga krajowa nr [...].
Odmowa udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z tej drogi krajowej wprost na działkę skarżącego położoną w M., oznaczoną nr geod. [...], nie naruszyła też podanych w treści skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) budowa zjazdu z drogi publicznej wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne określające lokalizację zjazdów z drogi klasy G.P. (głównych ruchu przyspieszonego) określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430).
Zgodnie z tym przepisem stosowanie przy drodze klasy G.P. zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Odmawiając zgody na lokalizację zjazdu na nieruchomość skarżącego, organ przekonywująco uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że nie zaistniała żadna szczególna sytuacja uzasadniające tworzenie takiego zjazdu do nieruchomości, która ma powiązanie z siecią dróg drogami lokalny mi. Nadto względy bezpieczeństwa ruchu związane ze znaczna intensywnością ruchu drogowego na drodze krajowej nr [...] zdecydowanie przeciwstawiają się tworzeniu dodatkowego zjazdu z tej drogi na indywidualną nieruchomość skarżącego. Za tworzeniem takiego zjazdu nie przemawia też fakt, iż skarżący mógł kiedyś korzystać ze zjazdu bezpośredniego na swoją działkę, gdyż zasadniczo zmieniły się warunki ruchu drogowego.
Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia podanych w niej przepisów, to jest art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych zawierającego ustawową definicję zjazdu i § 78 oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia M.T.i G.M. z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Te ostatnie przepisy stanowią łącznie, iż zjazd publiczny powinien być usytuowany podobnie jak wyjazd z drogi i wjazd na drogę, które nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepisy te określają więc warunki "zjazdu publicznego", a nie na prywatną, indywidualną nieruchomość, a nadto skarga kasacyjna nie wskazuje w jaki sposób doszło do ich naruszenia przez odmowę wydania zezwolenia na lokalizację żądanego zjazdu.
Wobec więc tego, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.