Uzasadnienie
M. R. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Z. Sp. z o.o. z siedzibą w P.(dalej: "Spółka", "organ") w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z 21 lipca 2015 r., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1993r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2014 r. poz. 782, dalej: "u.d.i.p").
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że [...] lipca 2015 r. złożyła drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej, sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności za 2014 r., sprawozdania Rady Nadzorczej z oceny sprawozdania Zarządu z działalności Spółki, sprawozdania z działalności Zarządu Spółki, a jeżeli nie zostało sporządzone, to sprawozdania z działalności Spółki w 2014 r.
W odpowiedzi na wniosek Spółka wskazała, iż nie sporządzała sprawozdania Rady Nadzorczej z oceny sprawozdania Zarządu z działalności Spółki, jak również planów rzeczowo – finansowych oraz wieloletniego strategicznego planu Spółki. W odniesieniu do regulaminu wynagradzania Zarządu oraz regulaminu Zarządu powiadomiła, iż informacje te znajdują się na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Spółki. Dane dotyczące wykształcenia członków Zarządu dostępne są na stronie internetowej Spółki, natomiast sprawozdanie z działalności Zarządu w Krajowym Rejestrze Sądowym. W kwestii protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej oraz sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności za 2014 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 u.d.i.p. i podając, że w trakcie protokołowanych posiedzeń organu nadzoru omawiane są m.in. strategie Spółki, imiona i nazwiska dłużników, co powoduje konieczność ograniczenia ujawnienia tych danych ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy oraz prywatność osoby fizycznej.
W ocenie Spółki informacja w postaci kryteriów branych pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia Prezesa i członków Zarządu [...] Sp. z o.o. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p.
Skarżąca uznała, że Spółka błędnie zastosowała przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podając bowiem, iż kryteria brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia Prezesa i członków Zarządu Spółki nie stanowią informacji publicznej, organ jednocześnie powołał się na przesłanki ograniczające udostępnienie informacji publicznej, zawarte w art. 5 u.d.i.p. Zdaniem skarżącej, jeśli przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej, to nie stosuje się do niej reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej i niemożliwym jest ograniczenie ujawnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, czy też prywatność osoby fizycznej.
W ocenie skarżącej kryteria brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia Prezesa i członków Zarządu Spółki stanowią informację publiczną. Spółka jest spółką komunalną, powołaną na podstawie ustawy o gospodarce komunalnej, w celu wykonywania zadań gminy. Są to zadania publiczne, związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym, co powoduje poddanie ich konstytucyjnej zasadzie jawności. Skarżąca podkreśliła, że osoby, które zajmują stanowiska w organach Spółki, muszą liczyć się z koniecznością szerszej ingerencji w informacje związane z wykonywaną pracą.
Następnie wskazała, że odmawiając udostępnienia protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej oraz sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności za 2014 r., organ niedostatecznie sformułował podstawę prawną decyzji oraz nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący motywów jej zastosowania. Ponadto, w przekonaniu skarżącej, nie zwalnia z obowiązku udostępnienia informacji fakt, iż zawierają one dane wrażliwe, jak np. adres zamieszkania, PESEL. Organ winien w tym przypadku udostępnić przedmiotowe protokoły oraz sprawozdania, z wyłączeniem części informacji, które nie mogą zostać udostępnione. Informacje te nie podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jak i tajemnicę przedsiębiorcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub na wypadek uwzględnienia skargi – o stwierdzenie, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Organ podkreślił, iż Spółka powstała [...] czerwca 2006 r. Skarżąca wnosząc o udostępnienie protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej nie określiła przedziału czasowego, którego dotyczy żądany wniosek, co stanowi utrudnienie dla pracy Spółki. Poza tym podniósł, że w trakcie protokołowanych posiedzeń Rady Nadzorczej omawiane są sprawy często podlegające ograniczeniom w dostępie z uwagi na tajemnice przedsiębiorstwa oraz prywatność osób fizycznych np. dane osobowe dłużników, informacje dotyczące spraw sądowych i strategii Spółki czy etapów negocjacji handlowych z G. w Ł. Powyższe uzasadnia odmowę udzielenia informacji na podstawie art. 5 u.d.i.p.
W odniesieniu do kryteriów jakie były brane pod uwagę przy ustalaniu wynagrodzenia członków Zarządu organ podkreślił, że taka informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. W tym zakresie wskazał, że wynagrodzenia powyższe ustalone zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. z 2013 r. poz. 254 ze zm.), a ich wysokość została opublikowana w oświadczeniach majątkowych członków Zarządu, jak również znalazła się w odpowiedzi na jeden z wniosków skarżącej. W odniesieniu do wniosku dotyczącego wieloletniego strategicznego planu organ potwierdził, iż nie posiada takiego dokumentu.
Dodatkowo wskazał, że 4 września 2014 r. Rada Miejska w Pabianicach podjęła uchwałę Nr LXII/774/14 sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych dla miasta Pabianic na lata 2014 – 2020", której tekst opublikowany jest w BIP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 4 grudnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 161/15 zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z 21 lipca 2015 r. o dostęp do informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia uprawomocnienia się wyroku. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że odmowa udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.i.d.p.) może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest bowiem sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może toczyć się w dwóch instancjach. Tym samym pisemna odpowiedź organu z [...] sierpnia 2015 r., której treścią jest odmowa udostępnienia informacji publicznej, nie odpowiada prawu, tak co do formy, jak i co do charakteru udzielonej odpowiedzi, które nie będąc rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o treść art. 16 u.d.i.p. nie podlega kontroli instancyjnej i wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądu administracyjnego. Nie można więc w powyższym zakresie uznać, że Spółka zadośćuczyniła obowiązkom ciążącym na niej na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na marginesie wskazał, iż aczkolwiek art. 5 u.d.i.p. formułuje okoliczności ograniczające dostęp do informacji publicznej, to jednak należy pamiętać, iż jest to instytucja prawna o charakterze wyjątkowym, a zatem korzystanie z niej możliwe jest jedynie wówczas, gdy realnie wystąpią okoliczności uzasadniające ograniczenie konstytucyjnej zasady dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. formułuje dwie podstawy do ograniczenia owego dostępu: prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy. Spółka, odmawiając skarżącej dostępu do wnioskowanych informacji, powołała się na art. 5 u.d.i.p., nie wskazując nawet na którąkolwiek z owych podstaw. Taki sposób motywowania zajętego stanowiska nie może być uznany za przekonywujący.
W odniesieniu zaś do wniosku skarżącej o udostępnienie skanu sprawozdania z działalności Zarządu Spółki, Sąd uznał, że odpowiedź organu, wskazująca iż zostało ono złożone do KRS jest niedostateczna. Po przytoczeniu treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. podał, że w udzielonej odpowiedzi organ nie wskazywał na brak możliwości udostępnienia informacji w formie skanu dokumentu przesłanego na adres internetowy wskazany we wniosku, a zatem udzielonej w powyższym zakresie informacji nie można uznać za wywiązanie się z obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, iż skarżąca domagała się udzielenia dostępu do powyższej informacji także w swym drugim wniosku z [...] lipca 2015 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 160/15).
Mając na uwadze, że odpowiedź na oba wnioski została udzielona jednym pismem, które nie pozwala uznać, że organ uczynił zadość obowiązkom w zakresie udzielenia dostępu do wnioskowanej informacji, to również w zakresie aktualnie ocenianego wniosku stwierdzić należy bezczynność organu.
Sąd, odnosząc się do informacji zawartej w odpowiedzi na wniosek skarżącej, iż Rada Nadzorcza nie sporządziła sprawozdania z oceny sprawozdania Zarządu Spółki z jej działalności podał, że skoro Spółka nie dysponuje żądanymi informacjami, to udzielenie pisemnej odpowiedzi powyższej treści czyni zadość jej obowiązkom na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym zaznaczył, że niniejsze postępowanie, w którym weryfikowany jest zarzut o bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie służy ocenie prawdziwości oświadczeń zawartych w odpowiedzi na wniosek o dostęp do owych informacji i nie jest jego celem weryfikacja obowiązków organów Spółki, o których mowa chociażby w art. 382 § 3 w związku z art. 395 § 2 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1030 ze zm.).
Organ w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie powyższego wyroku i oddalenie przedmiotowej skargi na bezczynność. Jednocześnie wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Sądowi I instancji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego bezzasadne niezastosowanie i przyjęcie, że organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej w postaci protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej spółki oraz sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności za 2014 rok w sytuacji, gdy w dokumentach tych znajdują się okoliczności stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa oraz prywatne dane osoby fizycznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.
Wywołane skargą kasacyjna postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej złożonej przez Z. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego bezzasadne niezastosowanie. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw.
Sprawa, w której wydany został skarżony wyrok została zainicjowana skargą na bezczynność Spółki w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2015 r. Wniosek ten natomiast zapoczątkował postępowanie uregulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z przepisami tej ustawy podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji publicznej, może dokonać następujących działań:
‒ udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym organ dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej,
‒ poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił bądź poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielania informacji niż ten, w którym strona się zwróciła, co winno nastąpić w formie pisma kierowanego do strony wnioskującej,
‒ odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego organ dokonuje w formie decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Art. 16 u.d.i.p. reguluje zakres przedmiotowy spraw wymagających formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji administracyjnej nakazana jest, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., w razie gdy organ odmawia udzielenia informacji publicznej lub umarza postępowanie w tym przedmiocie, lecz jedynie z przyczyn wskazanych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej toczy się także przed podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, które nie są organami władzy publicznej.
Przywołana regulacja materialnoprawna, wyznaczająca granice przedmiotowe rozpoznania spraw w formie decyzji administracyjnej przez rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie oraz w określonym zakresie niemerytorycznie przez umorzenie postępowania, nie daje podstaw do wyprowadzania z innych przepisów formy załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej decyzją administracyjną. Pozostawałoby to bowiem w sprzeczności z regulacją materialnoprawną art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przesądzającą zakres autorytatywnej konkretyzacji w postaci decyzji administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie wpłynięcie wniosku skarżącej z [...] lipca 2015 r., obligowało organ w pierwszej kolejności do dokonania oceny, czy jest podmiotem objętym działaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, czyli czy został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy. Treść pisma z [...] sierpnia 2015 r. wskazuje, że organ ocenił, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy informacja ta znajduje się w jego posiadaniu, zaś żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Organ przyjął jednakże, odwołując się do treści art. 5 u.d.i.p., iż wniosek skarżącej nie może zostać zrealizowany m.in. w zakresie protokołów posiedzeń Rady Nadzorczej i sprawozdania Rady Nadzorczej z działalności w 2014 r. z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa oraz prywatność osób fizycznych.
Odmowa udzielenia informacji nie przybrała jednak formy decyzji przewidzianej w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwiło wdrożenie trybu odwoławczego przewidzianego w art 16 ust. 2 u.d.i.p. i skierowanie skargi do sądu administracyjnego. Podkreslić należy, że dopiero wydanie decyzji administracyjnej i uzasadnienie jej w sposób zgodny z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. daje stronie gwarancję sądowej kontroli prawidłowości odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że organ, nie rozpoznając wniosku w powyższym zakresie w formie przewidzianej prawem, pozostaje w bezczynności, co musiało prowadzić do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do działania zgodnego z prawem. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy odmowy udzielenia informacji publicznej z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., co wynika wprost z treści tego przepisu.
Ograniczenia dostępu do informacji publicznej, o których stanowią te przepisy, są bowiem jedynymi przesłankami umożliwiającymi podmiotowi zobowiązanemu uchylenie się od udzielenia istniejącej informacji publicznej. Dodatkowo można odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże jeśli podmiot zobowiązany odmawia, to winien tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej, w której precyzyjnie wyjaśni przesłanki swojego rozstrzygnięcia i wykaże jego zasadność. Tylko wówczas ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. mogą znaleźć zastosowanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Spółka nie wydała w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia przybierającego formę decyzji, to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie mógł mógł zostać zastosowany.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.