Uzasadnienie
Wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 546/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. F. (skarżący) wymierzając Wójtowi Gminy M. grzywnę w wysokości 1000 złotych stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. co do punktów: 1, 4, 5 i 6.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wyrokiem z 17 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 67/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości zobowiązał Wójta do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2011 r., sprecyzowanego wnioskami: z [...] stycznia 2012 r., [...] stycznia 2016 r., z [...] czerwca 2016 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzył Wójtowi grzywnę w wysokości 5.000 złotych; oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Odpis wskazanego powyżej prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i aktami administracyjnymi sprawy wpłynął do organu [...] maja 2017 r. Następnie Wójt pismem z [...] maja 2017 r. poinformował skarżącego, że wyrok z [...] lutego 2017 r. został wykonany, [...] kwietnia 2017 r., kiedy to do Sądu przekazano kwotę 5.000 złotych tytułem wymierzonej grzywny oraz [...] kwietnia 2017 r. kiedy to przekazano skarżącemu kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
[...] czerwca 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego wzywające Wójta do wykonania wyroku Sądu z [...] lutego 2017 r., natomiast [...] czerwca 2017 r. wpłynęła skarga na niewykonanie przez organ wyroku z 17 lutego 2017 r.
W skardze tej skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w wyżej wymienionej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt, stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm w przepisach, zobowiązanie organu do publikacji wyroku WSA w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy przez minimum trzy miesiące, nałożenie zryczałtowanej kary grzywny w kwocie 20.000 złotych na rzecz fundacji [...], - nałożenie w ramach zadośćuczynienia zryczałtowanej kary finansowej w kwocie 5.000 złotych na jego rzecz z tytułu strat zarówno finansowych jak i moralnych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie wykonał wyroku z 17 lutego 2017 r., natomiast podjął trzecią próbę przesunięcia granic działki drogowej i ustalenia nowych granic. Podniósł, że od wielu lat ponosi szkody z tytułu bezprawnego wykorzystywania jego działek na cele drogowe, zaś organ od 2011 r. nie wydał decyzji w tej sprawie, nie zawiadomił o przedłużającym się postępowaniu, nie uznał się też za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i stwierdził, że przedstawione zarzuty nie są zasadne. Wskazał, iż prowadzone postępowanie nie jest pozorne oraz że wszystkie czynności wykonane w sprawie miały za zadanie ustalenie stron postępowania, zasadności rozgraniczenia i jego skuteczne zakończenie. Natomiast czas trwanie sprawy jest wydłużony z wagi na oczekiwanie na odpowiedzi lub rozstrzygnięcia innych instytucji. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżącego niewykonania wyroku wyjaśnił, że brak jest możliwości skutecznego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, natomiast pozostałe zobowiązania wynikające z wyroku zostały wykonane.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. aby wymierzyć organowi grzywnę spełnione muszą być dwie przesłanki: organ musi pozostawać w bezczynności lub przewlekle prowadzić postępowanie po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność oraz strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku.
Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zakreślony przez Sąd miesięczny termin na wykonanie wyroku upłynął w dniu [...] czerwca 2017 r. a skarżący przed złożeniem skargi na niewykonanie wyroku zwrócił się do Wójta pismem z [...] czerwca 2017 r. o jego wykonanie, zatem spełnione zostały obie przesłanki.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że rozpoznając skargę strony opartą na przesłankach określonych w art. 154 p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany wziąć pod uwagę nie tylko fakt niewydania przez organ odpowiedniego aktu bądź dokonania czynności, ale także rozważyć wszelkie okoliczności związane z pozostawaniem przez organ w zwłoce z załatwieniem sprawy. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ dopiero po złożeniu przez skarżącego skargi na niewykonanie wyroku formalnie - postanowieniem z [...] lipca 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w A. obręb J. oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...], stanowiących własność skarżącego z działką nr [...], których posiadaczem samoistnym jest Gmina M. Następnie decyzją z [...] grudnia 2017 r. organ orzekł o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Sąd wskazał, że w związku z wydaną decyzją brak było podstaw do uwzględnienia żądań strony dotyczących zobowiązania do wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują nałożenia kary grzywny poprzez jej wpłatę na rzecz określonej Fundacji oraz że nie znalazł podstaw do zobowiązania do publikacji wyroku w BIP.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Wójt Gminy M. i w skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 7b, 8, 36 § 1 i 80 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że Wójt Gminy M. podjął stosowne czynności mające na celu wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2017r. sygn. akt: VIII SAB/Wa 67/16 a zmierzające do rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wójt w swoich działaniach był zobowiązany wziąć pod uwagę fakt, że jedna z przedmiotowych działek stanowi drogę prowadzącą przez wieś A. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie organ wskazał, że w związku z zarzutami skarżącego dotyczącymi stronniczości Wójta Gminy M. oraz z uwagi na fakt, że działki nr [...] i [...], stanowiące drogę gminną, znajdują się w posiadaniu Gminy M. Wójt Gminy M. pismem z [...] kwietnia 2017 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odmówiło wyłączenia Wójta Gminy M. od załatwienia przedmiotowego wniosku o rozgraniczenie. Następnie organ w dniu otrzymania postanowienia SKO wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Ponadto podkreślił, że w sprawie współdziała on z innymi organami m.in. Starostwem Powiatowym w K. a więc prowadzone przez niego postępowanie jest uzależnione od zakończenia postępowań przed innymi organami.
Wskazał również, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił faktu, że skarżący był na bieżąco informowany o podejmowanych działaniach, przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy i przewidywanym terminie zakończenia postępowania (postanowienia Wójta z dnia [...] sierpnia 2017 r., [...] września 2017 r. i [...] listopada 2017r.). Ponadto jego zdaniem Sąd nie uwzględnił, że w przedmiotowej sprawie niezbędnym było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mieszkańców wsi, korzystających na co dzień z istniejącej drogi gruntowej.
Organ wskazał również, że przedmiotowe postępowanie jest wynikiem negatywnego nastawienia skarżącego do osoby obecnie sprawującej stanowisko Wójta Gminy w M. (poprzedni Wójt Gminy M. był niemal sąsiadem skarżącego i był z nim w dużej zażyłości), o czym świadczy fakt, że skarżący zgłosił wniosek o rozgraniczenie w 2011 r. i nie ponaglał sprawy do momentu objęcia stanowiska Wójta przez obecnie sprawującego ten urząd.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej należy oprzeć, zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo formułując zarzuty, kasator powinien więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, tj. czy podnosi naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, strona zobowiązana jest nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 446). Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 665/07; wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1894/11, wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 1795/11, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie podstawę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stanowiły art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 151 i 200 p.p.s.a.
Stosownie do przepisu art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu, po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Celem instytucji skargi na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego zawartej w powołanym przepisie jest zapewnienie skuteczności wyrokowi sądu.
Przez niewykonanie wyroku w rozumieniu cytowanego przepisu, należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.
Skarżący kasacyjnie zarzucił natomiast zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i art. 149 p.p.s.a., który to przepis dotyczy uwzględnienia przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a. Tak postawiony zarzut skargi kasacyjnej nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że od daty otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu, co nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r.; do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Wójt Gminy Magnuszew nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SAB 67/16. Co więcej czynności w sprawie zostały podjęte dopiero po złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonanie wyroku. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. Decyzja o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na jego bezprzedmiotowość została wydana w dniu [...] grudnia 2017 r.
Zasadnie więc Sąd I instancji przyjął, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 lutego 2017 r. nie został wykonany w zakreślonym terminie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.