Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 727/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] marca 2012 r. ustalającej odpłatność A. P. za pobyt ojca I. P. w Domu Pomocy Społecznej Weterana Walki i Pracy w Radomiu w okresie od dnia 28 maja 2010 roku do 31 grudnia 2011 roku na kwotę 26 872, 75 zł.
Organ I instancji ustalił, iż I. P. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej Weterana Walki i Pracy w Radomiu decyzją z dnia 25 maja 2010 r., a następnie na podstawie decyzji z tej samej daty umieszczony w tej placówce w dniu 28 maja 2010 r. Powołując art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej: "u.p.s.") podniósł, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, który we wskazanej wyżej placówce został ustalony w poszczególnych okresach w następujących kwotach:
- III 2010 r.–III 2011 r. na kwotę 2.868,36 zł (Zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia nr 3254/2010 z dnia 22 lutego 2010 r.);
- IV–XII 2011 r. do nadal na kwotę 2.838,82 zł (Zarządzenie Prezydenta Miasta Radomia nr 424/2011 z dnia 22 marca 2011 r.);
Organ I instancji wyjaśnił, iż ojciec skarżącego przebywa w DPS od 28 maja 2010 r., ponosi miesięczną opłatę za pobyt w wysokości 70% posiadanego dochodu. Odpłatność w okresie od 28 maja 2010 r. do 31 marca 2011 r. wynosi 733,58 zł miesięcznie oraz od 1 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. – 788,73 zł miesięcznie. Wpłacane przez I. P. kwoty nie pokrywały jednak całości kosztów jego pobytu w DPS. Na podstawie art. 61 u.p.s. obowiązek wnoszenia opłat związanych z pobytem w domu pomocy społecznej mają: mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni przed wstępnymi i gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Małżonek, zstępni oraz wstępni ponoszą odpłatność zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. W przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez ww. osoby, opłaty te zastępczo ponosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej i której przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Podając sposób obliczenia kwoty obciążającej skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Radomia ustalił A. P. odpłatność za pobyt ojca I. P. w Domu Pomocy Społecznej Weterana Walki i Pracy w Radomiu w okresie od 28 maja 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. w kwocie 26.872,75 zł.
Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż osobami zobowiązanymi do uiszczania odpłatności za pobyt I. P. w DPS, stosownie do art. 61 ust. 1 punkt 2 u.p.s., są: córka K. Perlińska oraz syn A. P. (tj. skarżący). Kryterium dochodowe, kwalifikujące do ponoszenia odpłatności przekroczyli zarówno K. P. (jej odpłatność ustalono decyzją z dnia 12 marca 2012 r.), jak i skarżący. Nadto wskazał, iż w związku z odmową skarżącego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, organ I instancji ustalił jego sytuację dochodową z urzędu, na podstawie zaświadczenia uzyskanego z Urzędu Skarbowego w Słupsku. Organ I instancji przedstawił sytuację dochodową skarżącego w okresie od 28 maja 2010 r. do 31 grudnia 2011 r. w formie tabelarycznej (str. 4 decyzji z dnia 12 marca 2012 r.). Z ustaleń tych wynika, iż skarżący ww. okresie przekroczył kryterium dochodowe, w konsekwencji czego organ ustalił odpłatność na łączną kwotę 26.872,75 zł.
Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Decyzją z dnia 10 maja 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Po szczegółowym przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał prawidłowych obliczeń w zakresie wysokości kwoty, obciążającej skarżącego z tytułu odpłatności za pobyt jego ojca w DPS we wskazanym na wstępie okresie. Organ odwoławczy podniósł, iż dochód skarżącego w 2010 r. ustalono na podstawie dochodu wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za poprzedni rok kalendarzowy w stosunku do okresu, za jaki ustalono opłatę, a więc za 2009 r., zaś w 2011 r. na podstawie dochodu wykazanego w zeznaniu podatkowym złożonym za 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż kwoty obciążające osoby zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt I. P. w DPS stanowią różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania w tym domu, a kwotami wnoszonymi przez I. P.. Kwoty, jakie winien wnosić skarżący z tego tytułu stanowią różnicę pomiędzy jego miesięcznymi dochodami netto, a kwotą stanowiącą 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Kolegium wskazało, iż w obliczeniu opłaty dla skarżącego uwzględniono także odpłatność K. P., co oznacza, że opłata jaką winien ponosić skarżący każdorazowo pomniejszana jest o kwotę odpłatności jego siostry.
Kolegium wyjaśniło, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt w DPS z powodu niewywiązywania się ojca z obowiązków rodzicielskich wobec dzieci. Ustalenie ww. opłaty i jej wysokość uzależnione są wyłącznie od sytuacji dochodowej osoby zobowiązanej, zaś sytuacja życiowa i zdrowotna (ponoszone wydatki i opłaty) mogą mieć wpływ na ewentualne zwolnienie z odpłatności w trybie art. 64 u.p.s.
Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie.
Odpowiadając na skargę, Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 60 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, zaś średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym ustala wójt, burmistrz (prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ogłoszenie stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w DPS od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do DPS.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1–3 u.p.s., do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich – przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni i wstępni wnoszą zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ww. ustawy.
Z przepisów tych wynika, że przede wszystkim należy dążyć do określenia obowiązków osób bliskich pensjonariuszowi domu pomocy społecznej w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy – zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty związane ze skierowaniem do DPS i dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią.
Obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS przewidziana w art. 59 ust. 1 u.p.s. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 u.p.s. ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a/ i b/.
W przypadku nie wywiązywania się osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a u.p.s. z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, gminie zaś przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków.
Dla ustalenia tej odpłatności nie mają znaczenia przyczyny umieszczenia osoby w DPS, zaś obowiązki małżonka i krewnych takiej osoby są zależne wyłącznie od ich sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego nie mają też znaczenia okoliczności dotyczące jego sytuacji rodzinnej, czy majątkowej. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 u.p.s.
Sąd stwierdził, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja ustalająca odpłatność skarżącemu w wysokości 26.872,75 zł za pobyt jego ojca w DPS odpowiada prawu. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że mimo wielokrotnych wizyt i powiadomień pisemnych Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Słupsku nie miał możliwości przeprowadzenia wskazanego wywiadu.
W ocenie Sądu, organ I instancji dopełnił obowiązku poinformowania skarżącego, jako osoby ewentualnie zobowiązanej choćby w przyszłości, do ponoszenia stosownej odpłatności za pobyt I. P. w DPS. Skarżący, jako ewentualny zobowiązany, jeszcze przed skierowaniem i umieszczeniem I. P. w DPS miał możliwość zapoznania się z warunkami odpłatności za pobyt jego ojca w DPS, tym samym miał możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Stanowisko skarżącego wyrażone w oświadczeniu z dnia 6 grudnia 2011 roku i piśmie z dnia 7 grudnia 2011 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Radomiu wskazuje na brak woli udzielenia informacji niezbędnych dla ustalenia jego sytuacji rodzinnej i majątkowej w ramach wywiadu środowiskowego oraz poczucia obowiązku uiszczania opłaty za pobyt I. P. w DPS z uwagi na zaniedbania ze strony ojca w utrzymaniu i wychowaniu skarżącego. Sprawiły one, iż pomiędzy ojcem, a synem jest jedynie więź biologiczna.
O ile zaniedbania I. P. wobec syna A. P. i brak więzi emocjonalnej i poczucia odpowiedzialności u skarżącego za sytuację ojca stanowią argumenty poza prawne w niniejszej sprawie i nie mają znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, wynika z nich brak woli skarżącego do współpracy w kwestii ponoszenia odpłatności za pobyt I. P. w DPS, a tym samym zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., w rozumieniu jej znaczenia opisanego we wcześniejszych wywodach. W tych okolicznościach wobec niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązku uiszczania odpłatności, o których mowa, zgodnie z art. 61 ust. 3, i art. 104 ust. 3 u.p.s. zasadne było określenie wysokości obciążających skarżącego kwot w drodze decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi w tej kwestii nie ma zastosowania art. 64 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Oświadczenie A. P. z dnia 6 grudnia 2011 r. zawiera w swojej treści w sposób nie budzący wątpliwości twierdzenie o odmowie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tych okolicznościach z nie przeprowadzenia takiego wywiadu mimo wielokrotnych prób nie można czynić organowi zarzutu. W świetle powyższego, za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego zawarte w skardze. Tym samym zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:
- art. 1 i 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez brak stwierdzenia jego niezastosowania przez organ administracji polegający na nie podjęciu negocjacji ze zobowiązanym w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania i uregulowanie tej kwestii w drodze umowy cywilnoprawnej po rozważeniu jego dochodów i możliwości finansowych;
- naruszenie art. 1 i 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. Z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wskazanego przepisu poprzez brak stwierdzenia jego błędnego zastosowania przez organ administracji polegający na nie zachowaniu trybu określonego w art. 103 ust. 2 ww. ustawy, którego zachowanie stanowi warunek konieczny do określenia należności w drodze zaskarżonej decyzji organu administracji;
- art. 1 i 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie jego niezastosowania przez organ administracji polegający na nie przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego u osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w DPS, mimo iż obowiązek takiego działania wynika wprost ze wskazanego przepisu prawa;
- art. 1 i 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem sądu było stwierdzenie naruszenia wymienionego przepisu przez jego niezastosowanie przez organ administracji oraz zaniechanie właściwego informowania strony o znaczeniu przytaczanych przez nią faktów dla rozstrzygnięcia sprawy i możliwościach ochrony jej interesów.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 151 p.p.s.a. są całkowicie chybione. W sytuacji, kiedy Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń przepisów tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które uzasadniałoby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, to rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi w żaden sposób nie narusza przywołanego przepisu. Nie jest również zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 107 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej poprzez nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wprawdzie do przeprowadzenia takiego wywiadu nie doszło, ale wynikało to z postawy samego skarżącego. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że organy dołożyły wszelkich starań aby taki wywiad przeprowadzić, co potwierdza stosowny materiał dowodowy. W związku z tym skarżący, który uniemożliwił jego przeprowadzenie, nie może powoływać się na naruszenie prawa w związku z jego nieprzeprowadzeniem. Nie są również zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezachowanie trybu w tym przepisie przewidzianego i nie podjęcie negocjacji w celu zawarcia umowy co do wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości wnoszonej opłaty przez osoby zobowiązane w sytuacji gdy ich obowiązek w tym zakresie został już ustalony.
Stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że o obowiązku ponoszenia opłat winna decydować umowa cywilnoprawna nie jest zasadne. Przyjęcie takiego poglądu spowodować mogłoby bezskuteczność zapisów art. 61 ust. 1, który to przepis w sposób jednoznaczny kreuje obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wskazane podmioty, w określonej kolejności. Sam więc obowiązek wnoszenia opłat ma charakter administracyjny, a nie cywilnoprawny.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący w ogóle negował swój obowiązek ponoszenia opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co z oczywistych względów wykluczało możliwość zawarcia umowy co do wysokości wnoszonej przez skarżącego takiej opłaty.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 8, 9 i 11 k.p.a., bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy dopełniły obowiązków wynikających z powołanych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Wynika to wprost z akt administracyjnych niniejszego postępowania, w których znajduje się stosowna dokumentacja co do prób poinformowania skarżącego m.in. o konieczności skierowania I. P. do domu pomocy społecznej, kosztach utrzymania, czy też zasad odpłatności. Skarżący był również informowany co do możliwości zapoznania się z aktami sprawy, stosownie do art. 10 k.p.a. W takiej sytuacji bezzasadny jest zarzut, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszeń wskazanych wyżej przepisów k.p.a., bowiem do takich naruszeń nie doszło.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.