Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1948/13 po rozpoznaniu skargi P. C. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
P. C. raportem z dnia 19 marca 2013 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie mu do stażu służby okresu pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez ojca A. C. w okresach od dnia 1 lipca 1998 r. do dnia 31 sierpnia 1998 r., od dnia 1 czerwca 1999 r. do dnia 31 sierpnia 1999 r. oraz od dnia 1 lutego 2000 r. do dnia 7 maja 2003 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 6f i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."), odmówił P. C. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okresy od dnia 1 lipca 1998 r. do dnia 31 sierpnia 1998 r., od dnia 1 czerwca 1999 r. do dnia 31 sierpnia 1999 r. oraz od dnia 1 lutego 2000 r. do dnia 7 maja 2003 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wnioskowanym okresie P. C. uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej, znajdującej się w innej miejscowości niż ta, w której położone jest gospodarstwo rolne jego ojca. Z uwagi na pobieranie nauki, związaną z tym konieczność codziennych dojazdów do szkoły i systematycznego przygotowania się do zajęć szkolnych – w ocenie organu – wnioskodawca nie mógł wykonywać wówczas w gospodarstwie rolnym ojca stałej pracy i to w wymiarze znaczącym dla funkcjonowania tego gospodarstwa. Przemawia za tym również fakt, że matka wnioskodawcy oprócz pracy w gospodarstwie pracowała zawodowo w pełnym wymiarze czasu pracy. Wymiar codziennych zadań wykonywanych w gospodarstwie rolnym był zatem niewielki. Ponadto zasady doświadczenia życiowego nie pozwalają przyjąć, by znaczący ciężar prowadzenia gospodarstwa rolnego miał spoczywać na początkowo niepełnoletnim i uczącym się w szkole wnioskodawcy.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania P. C., rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że P. C. w latach 1997- 2002 uczęszczał do Technikum Kolejowego w [...], a następnie w latach 2002 – 2003 odbywał studia na Politechnice [...]. W okresach od dnia 1 września 1997 r. do dnia 30 czerwca 1998 r., od dnia 1 września 1998 r. do dnia 30 maja 1999 r. oraz od dnia 1 września 1999 r. do dnia 30 stycznia 2000 r. zamieszkiwał w internacie Zespołu Szkół Nr [...] w [...]. Kształcenie się przez P. C. w miejscowości oddalonej o około 25 km od jego miejsca zamieszkania, dojazdy do szkoły i obowiązki wymagane od uczniów (lekcje, lektury, przygotowanie się do matury a później do sesji) w ocenie organu wykluczały możliwość wykonywania przez wnioskodawcę stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nie oznacza to, że P. C. w ogóle nie pomagał rodzicom. Jednak pomoc ta – z uwagi na inne absorbujące zajęcia – nie mogła mieć charakteru stałej pracy. Wykonywane przez stronę obowiązki można co najwyżej uznać za systematyczną pomoc w prowadzeniu gospodarstwa a nie stałą pracę. Także zakres prac, jakie wymieniony miał świadczyć w gospodarstwie (uprawa roli, zasiewy, sianokosy, żniwa, wykopki oraz obrządek zwierząt gospodarskich) wskazują na sezonowy i doraźny charakter wykonywanych czynności. Należy również zauważyć, że gospodarstwo A. C., ojca P. C., położone w miejscowości S. miało powierzchnię jedynie 3,11 ha. Rodzice wnioskodawcy w analizowanym okresie pracowali zawodowo, a w czasie wolnym od tej pracy prowadzili gospodarstwo rolne. Areał gospodarstwa (zwłaszcza, że część obszaru przeznaczona była na łąki), nie pozwalał na prowadzenie w sposób racjonalny oraz stały hodowli i wytwórczości, a ponadto nie wymagał zaangażowania dodatkowych osób, w tym stałej pracy wnioskodawcy jako domownika. Ponadto zeznania przesłuchanych świadków nie mogą być uznane za wiarygodne. Osoby przesłuchane w tym charakterze we wnioskowanym okresie pracowały zawodowo w Urzędzie Miasta i Gminy w S., a więc nie mogły codziennie widywać P. C. podczas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym jego ojca. Nie bez znaczenia jest również fakt, że strona od lutego 2003 r. ubiegała się o przyjęcie do służby w Policji, co było związane z jej udziałem w postępowaniu kwalifikacyjnym, składającym się z szeregu czasochłonnych testów i badań lekarskich oraz przebywaniem poza miejscem położenia gospodarstwa rolnego. Z powyższych względów – w ocenie organu odwoławczego – nie ma wystarczających podstaw do zaliczenia P. C. wnioskowanego okresu do wysługi lat i procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tego tytułu. Przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego nie może być mowy jedynie o pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się członkom rodziny prowadzącym gospodarstwo rolne. Zatem organ I instancji prawidłowo uznał, że nie zostało spełnione kryterium stałej pracy w gospodarstwie rolnym, bowiem stałą pracą w gospodarstwie nie jest doraźna i sezonowa pomoc zwyczajowo wymagana od dzieci jako członków rodziny rolnika.
Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji P. C. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagał się uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego i decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. poprzez niezaliczenie mu do wysługi lat wnioskowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że policjantowi do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego, zalicza się również okresy stałej pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.). Przed dokonaniem oceny czy powyższe przepisy w sprawie mogą mieć zastosowanie organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Ustalenie stanu faktycznego jest bowiem niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ jest związany regułami procedury administracyjnej, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Między innymi zobligowany jest do przestrzegania zasad przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego, zdaniem WSA w Warszawie, nie spełnia tych kryteriów, bowiem nie zawiera prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ, badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków ucznia szkoły ponadpodstawowej i studenta z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy i ponad wszelką wątpliwość, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Organ I instancji stwierdził, że w sprawie zarówno świadkowie, jak i sam P. C. podali, iż praca wnioskodawcy w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona przez niego w sposób stały. Mimo tego uznał, że zainteresowany w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej i na uczelnię, mógł jedynie w sposób doraźny pomagać rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wysuwając powyższy wniosek organ nie dokonał analizy materiału dowodowego, w tym oświadczeń świadków, podkreślając jedynie, iż rozpatrując wskazany okres, trudno uznać, iż wykonywana przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania, szczególnie w sytuacji, gdy uczęszczał on do szkoły ponadpodstawowej, a później na studia.
Zdaniem WSA w Warszawie rozpoznając niniejszą sprawę, należy pamiętać, że procedura, dotycząca spraw zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym, nakłada na wnioskodawcę obowiązek udowodnienia podnoszonych okoliczności. Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu wypełniła ten obowiązek. Powołała bowiem świadków, którzy zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. W takiej sytuacji organ mógł postąpić w dwojaki sposób. Mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy. Mógł też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ w istocie zanegował oświadczenia świadków, gdyż nie uznał ich oświadczeń za istotne w sprawie. Organ, wybierając ten drugi sposób postępowania i dyskredytując zeznania świadków, winien jednak mieć ku temu zasadne podstawy. Powinien więc dysponować innym materiałem dowodowym, który uznałby za wiarygodny i z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony oraz świadków przez stronę wskazanych. Tymczasem organ odmówił wiary tym zeznaniom, mimo iż nie dysponował materiałem dowodowym, z którego mógłby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony.
W ocenie WSA w Warszawie za nietrafną należy też uznać konkluzję organu sprowadzającą się do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona w dokumentach składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w spornym okresie. Takich informacji strona nie musiała podawać organowi, gdy starała się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutował w ogóle na możliwość podjęcia służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie uznać należy za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach.
Ponadto organ nie posiadał też materiału dowodowego, który umożliwiłby skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń wnioskodawcy o wykonywaniu przez niego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej i na studiach. Sam fakt bycia uczniem czy studentem nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. W sytuacji, gdy organ stanowczo stwierdza, że nie jest możliwe świadczenie stałej pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, winien dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organ jednakże nie zgromadził. Organ przyjął jedynie a priori, że uczeń szkoły ponadpodstawowej i student, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Takie zaś wnioski należy uznać za gołosłowne, jako że nie zostały poparte żadnymi dowodami. Podstawą dla wysnucia przez organ konkluzji wyrażonych w skarżonym rozkazie personalnym nie mógł być również fakt oddalenia gospodarstwa rolnego rodziców skarżącego od szkoły, a następnie uczelni, do której skarżący uczęszczał, bowiem nie była to odległość znacząca, której pokonanie zabierałoby nadmiernie dużo czasu.
W świetle powyższego, uznać należało, że organ nie dysponował materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego zdyskredytowania zeznań świadków, potwierdzających świadczenie przez funkcjonariusza pracy we wskazanym okresie. Odmawiając wiary świadkom, organ postąpił przy tym zbyt pochopnie. Sam fakt zatrudnienia świadków w Urzędzie Gminy nie uniemożliwiał im codziennego widywania wnioskodawcy podczas prac w gospodarstwie rolnym. Co najwyżej okoliczność, że świadkowie wykonywali pracę zarobkową poza miejscem zamieszkania, mogła ograniczać czas, w jakim mieli oni możliwość obserwowania strony. Powyższa okoliczność winna jednak być oceniona przez pryzmat chociażby tego, jakie prace skarżący wykonywał w gospodarstwie w godzinach popołudniowych, a więc w czasie, gdy świadkowie znajdowali się już w miejscu swego zamieszkania. Jednak tego typu oceny organ nie dokonał w niniejszym postępowaniu.
W ocenie Sądu, brak było również podstaw do założenia, iż z uwagi na areał, praca strony w gospodarstwie była zbędna. Przepisy regulujące omawianą materię, nie uzależniają wzrostu uposażenia od wielkości gospodarstwa, w którym funkcjonariusz pracował. Nadto, podstawą rozstrzygnięcia organu winien być ustalony stan faktyczny, a nie dowolne założenia, nieoparte na faktach. Organ winien więc dokonać oceny pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym jego rodziców przy uwzględnieniu nie tylko wielkości tego gospodarstwa, ale też charakteru prowadzonej w nim produkcji rolnej i – co się z tym wiąże – zakresu niezbędnych prac.
Kolejnym uchybieniem, jakiego organ dopuścił się przy ocenie materiału dowodowego, było założenie, że uczestnictwo P. C. w postępowaniu kwalifikacyjnym przed wstąpieniem do służby w Policji, uniemożliwiało skarżącemu wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Organ nie wykazał, aby zakres tego postępowania uniemożliwiał pracę. Nie podał bowiem nawet w przybliżeniu, jakiego okresu czasu to postępowanie dotyczyło, ograniczając się tylko do stwierdzenia, że było ono czasochłonne. Stanowisko to nie mogło być przez Sąd zweryfikowane.
WSA w Warszawie zwrócił również uwagę, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika prowadzącego takie gospodarstwo. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje sam fakt odrębnego zdefiniowania przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. pojęcia rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro domownik pobiera naukę w szkole i jednocześnie realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, to praca takiej osoby w gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Pojęcie "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie wyjaśniał Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, też, że dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za pracę stałą wystarczające jest wykonywanie wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że pracą stałą jest praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób.
W ocenie WSA w Warszawie, okolicznością pozostającą bez wpływu na rozstrzygnięcie było to, czy skarżący wykonując pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, był nastawiony psychicznie do stałego jej wykonywania. Dla niniejszej sprawy istotne są jedynie fakty dotyczące samego wykonywania pracy. Nastawienie psychiczne strony nie zmienia zaś tego, czy praca w charakterze domownika była faktycznie świadczona, czy też nie.
Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zatem zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.
Z tych względów Sąd uznał, że organ dokonał niewłaściwej wykładni pojęcia "domownika", a ponadto nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie tych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1948/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. poprzez przyjęcie, że osoba, która stale pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej oraz w szkole wyższej mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono przekonanie, że Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ ustalił stan faktyczny w sposób kompletny i wyczerpujący. Ponadto ocenił materiał dowodowy, jego ocena była swobodna ale nie dowolna. W sytuacji, kiedy skarżący uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej i na uczelnię, to w tym samym czasie nie mógł on stale pracować w gospodarstwie rolnym. Wynika to z zasad doświadczenia życiowego. Nie można przecież odbywać nauki w szkole ponadpodstawowej i na uczelni oraz jednocześnie stale pracować w gospodarstwie rolnym. Nie ma potrzeby popierania takich twierdzeń dowodami. Komendant Główny Policji nie złamał żadnych przepisów. Tym samym WSA w Warszawie, uchylając zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający rozkaz personalny organu I instancji, dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz naruszenia przepisów procesowych, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarga powinna być oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego względu nie zasługiwała na uwzględnienie.
Rozpoznawana sprawa dotyczyła prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z uwagi na wniosek policjanta o zaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym. W związku z tym przypomnieć należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy m.in. od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy m.in. ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Odstępstwem od powyższej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Warunki wprowadzające takie możliwości muszą być przestrzegane i interpretowane w sposób ścisły. Nie jest zatem dopuszczalna ani zawężająca ani rozszerzająca wykładnia takich unormowań.
Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa (...) przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje kiedy skorzysta z przysługującego mu uprawnienia. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po kilku latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać zainteresowanemu należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje zasadności zgłoszonego roszczenia, zwłaszcza że – jak trafnie zauważył Sąd I instancji – warunkiem podjęcia służby w Policji nigdy nie było i nie jest ujawnienie wszystkich wcześniejszych okresów zatrudnienia. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy wnioskodawca w dostateczny sposób wykaże, że pracował w gospodarstwie rolnym oraz że z uwagi na charakter tej pracy okres jej świadczenia powinien być mu zaliczony do łącznego stażu służby.
Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje m.in. powołany art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W niniejszej sprawie fakt spełnienia przez P. C. dwóch z pierwszych warunków nie budził jakichkolwiek wątpliwości. Spór sprowadzał się natomiast do sposobu interpretacji określenia "stała praca" oraz oceny czy ta przesłanka w przypadku wymienionego policjanta została spełniona.
Ustawodawca posługując się określeniem "stała praca", w żadnym przepisie pojęcia tego nie zdefiniował. W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjęto natomiast, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym wcale nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują bowiem wymogu, aby stała praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika. Nie warunkują one też możliwości zaliczenia do wysługi lat dla celów pracowniczych okresów pracy wykonywanej tylko w określonej porze dnia i jedynie w ściśle określonym wymiarze czasowym. Dlatego też nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej automatycznie wyklucza możliwość wykonywania przez domownika stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nawet codzienne przeznaczanie kilku godzin na naukę i dojazdy do pobliskiej szkoły nie pozbawia jeszcze domownika realnej możliwości świadczenia kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. O wykonywaniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i swego miejsca zamieszkania. Nie pozwala to bowiem na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Oznacza to, że łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym – co do zasady – nie stanowi przeszkody do zaliczenia do stażu pracowniczego okresu pracy w gospodarstwie, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz - Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14).
Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika. Pracy domownika nie można zatem oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika, na co w zaskarżonym wyroku trafnie zwrócił uwagę WSA w Warszawie. Domownik dysponując czasem wolnym dopiero po zajęciach szkolnych, może – co do zasady – wykonywać wówczas wskazane mu przez rolnika czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania jego gospodarstwa rolnego.
Skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie definicji pojęcia "stałej pracy", to oczywistym jest, że ocena spełnienia tej przesłanki musi być oparta na obiektywnych kryteriach a nie subiektywnym przeświadczeniu wnioskodawcy czy też organu prowadzącego postępowanie w danej sprawie. Charakter pomocy świadczonej przez domownika na rzecz rolnika należy więc ustalać indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy analizować czy taką pomoc można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych. Tym samym oceniając, czy praca domownika w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie można poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że osoba bliska rolnikowi wykonywała lub mogła wykonywać jakiekolwiek czynności związane z produkcją rolną. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi decydować także zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by każde prace wykonywane przez domownika w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 Lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 Lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 Lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 Lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym lecz z jakąkolwiek pomocą udzielaną osobie prowadzącej takie gospodarstwo. Zakres czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta rzeczywiście może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobnych czynności, nawet systematycznie wykonywanych w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz innych, ale świadczonych okazjonalnie, nie można kwalifikować jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko w przypadku pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I UK 349/13 – Lex 1477426). Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, czyli pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca przyznając domownikom rolnika uprawnienia pracownicze, położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie musi mieć charakter stały. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.
Z powyższych względów przed dokonaniem oceny, czy w konkretnym przypadku osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym trzeba prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Należy więc przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób i w jakim zakresie współpracowało (a nie tylko zamieszkiwało) z rolnikiem, a także, jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał sam wnioskodawca. Dopiero po uzyskaniu takich danych możliwa jest ocena czy pomoc domownika była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy z uwagi na profil gospodarstwa, zabudowania znajdujące się na terenie gospodarstwa, stopień zmechanizowania gospodarstwa i liczbę osób pracujących w gospodarstwie rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez stronę charakterze i rozmiarze. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym może być również ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły, a nie tylko jak długo trwał sam taki przejazd. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na powszechnie znane problemy komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż środkami transportu publicznego. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru oraz zakresu pracy, którą uczeń po powrocie ze szkoły mógł na polecenie rolnika wykonywać w jego gospodarstwie rolnym.
Powyższe ustalenia, w świetle art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, są niezbędne. W omawianej kategorii spraw istotne bowiem jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy istnieją uzasadnione podstawy, by świadczoną przez niego pomoc należało uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu. Ocena, czy w danej sprawie członek rodziny rolnika faktycznie wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym nie może przy tym opierać się jedynie na domniemaniach lub przypuszczeniach co do istotnych w sprawie faktów. Okoliczności stanowiące podstawę takiej oceny powinny wynikać ze zgromadzonych w sprawie dowodów, które następnie muszą być omówione w motywach podjętych w sprawie decyzji.
W niniejszej sprawie organy nie wywiązały się z powyższych obowiązków. Organy przede wszystkim nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego, przyjmując, że dokonywanie dalszych ustaleń jest zbędne, gdyż P. C. w ogóle nie mógł wykonywać stałej pracy w gospodarstwie swego ojca. Takie założenia były stanowczo przedwczesne. Nie można bowiem podważać wiarygodności zeznań świadków tylko z tego powodu, że osoby te będąc zatrudnione poza rolnictwem, nie mogły cały dzień obserwować zachowań wnioskodawcy. Takie całodniowe obserwacje były zresztą zbędne, gdyż P. C. nigdy nie twierdził, by przez cały dzień pracował w gospodarstwie. Prace rolnicze miał on wykonywać po zajęciach w szkole i na uczelni, a więc wówczas gdy świadkowie po pracy powracali już do swych domów położonych w pobliżu gospodarstwa. W sprawie ograniczono się ponadto do ustalenia liczby osób zamieszkałych na terenie gospodarstwa, nie starając się nawet wyjaśnić, ile z tych osób w analizowanych okresach pracowało (i w jakim zakresie) w gospodarstwie. Uzyskanie takich danych może być zaś celowe, gdyż z akt sprawy zdaje się wynikać, że poza rolnictwem zatrudniona była tylko matka strony. Ojciec prawdopodobnie zajmował się wyłącznie prowadzeniem gospodarstwa, gdyż był już emerytem. Nie jest to jednak informacja pewna, bowiem w sprawie pojawiają się i wskazania, że pracował on wówczas w straży pożarnej. Akta sprawy nie dają również odpowiedzi na pytania, czy oprócz wnioskodawcy i jego rodziców w gospodarstwie mieli też pracować także jego dziadkowie, a także jaki był udział w funkcjonowaniu gospodarstwa drugiego z dzieci rolników. W sprawie nie podjęto ponadto próby zweryfikowania podawanych przez P. C. wskazań co do hodowlanego w głównej mierze profilu gospodarstwa. Nie ma żadnych dowodów pozwalających ustalić, jakie zabudowania gospodarcze były na terenie gospodarstwa oraz czy w związku z tym możliwe było w ogóle prowadzenie hodowli w zadeklarowanym przez stronę rozmiarze. Nie ustalono również, ile faktycznie czasu zajmował P. C. dojazd do szkoły, a potem na uczelnię. Zauważyć należy, że przez pierwsze lata nauki w Technikum Kolejowym w K. wymieniony zamieszkiwał w internacie, co może wskazywać, że połączenia komunikacyjne między S. a K. były utrudnione. Także i w tym zakresie nie poczyniono konkretnych ustaleń potwierdzonych stosownymi dowodami.
Z powyższych względów za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Przepis art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w niniejszej sprawie nie miał zastosowania i w związku z tym w zaskarżonym wyroku w ogóle nie dokonywano interpretacji tej normy. Natomiast dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pozostałych przepisów prawa materialnego nie budzi większych zastrzeżeń. Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść wytyk złamania przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie niezbędne są dodatkowe ustalenia oraz rzetelna ocena zabranego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też wyrok WSA w Warszawie uchylający decyzje organów orzekających odpowiada prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny być w niej zastosowane.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy mieć także na uwadze, że postępowanie w sprawie prawa do wzrostu uposażenia (także z tytułu ewentualnego zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym) jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powinno być więc prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej. Konieczność przedstawienia przez wnioskodawcę określonych przez ustawodawcę dowodów nie wyklucza możliwości przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, w tym dowodów z innych dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę lub zgromadzonych z urzędu przez organ prowadzący postępowanie, a także dowodów z przesłuchania dodatkowych świadków.
W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.