Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcji "B." sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] Dyrektor ds. Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta m. [...], nałożył na Przedsiębiorstwo Produkcji "B." sp. z o.o. z siedzibą [...] karę pieniężną w wysokości 2.040 złotych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, w dniu 8 października 2003 roku na Al. [...] w [...] zatrzymano pojazd marki MAN o nr rej. [...], należący do spółki. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż nastąpiło przekroczenie nacisku osi III o 7,3 kN, co przekracza normy dopuszczalne wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia.
Spółka odwołała się od powyższej decyzji, podnosząc, iż kontrolowany pojazd marki MAN był dopuszczony do ruchu i użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, zaś jego masa całkowita nie została przekroczona. Zdaniem odwołującej się, fakt przekroczenia nacisku na osie nie może skutkować negatywnymi konsekwencjami dla przewoźnika, gdyż ładunek w postaci pompy do betonu umieszczony jest na stałe i nie ma możliwości zmiany jego usytuowania w pojeździe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium uznało, iż kara pieniężna została nałożona zgodnie z przepisami art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, w myśl których za przejazd po drogach publicznych pojazdów zarejestrowanych w kraju lub za granicą, z ładunkiem lub bez ładunku, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami ustawy - Prawo o ruchu drogowym pobiera się kary pieniężne, zaś wysokość tych kar określa załącznik do ustawy. Organ odwoławczy stwierdził także, iż należy odróżnić parametry techniczne pojazdu określone w dowodzie rejestracyjnym pojazdu od parametrów pojazdu wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka zarzuciła, iż kontrolowany pojazd jest pojazdem specjalnym, posiada zamontowaną na podwoziu ciągnika pompę do betonu. Pompa jest usytuowana na stałe, co oznacza, że użytkownik nie ma możliwości innego rozłożenia ciężaru na poszczególne osie. Wydane decyzje naruszają wobec tego prawo, bowiem nakładają na spółkę represyjne opłaty z tytułu przekroczenia nacisku na osie, na co użytkownik nie ma wpływu. Przewoźnik nie może też ponosić negatywnych skutków ewentualnych wad konstrukcyjnych użytkowanego pojazdu, jak również sprzecznych decyzji administracyjnych. Skoro pojazd został dopuszczony do ruchu i jest użytkowany zgodnie z warunkami dopuszczenia do ruchu, użytkownik pojazdu nie może być w takim przypadku karany.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Oddalając skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nastąpiło przekroczenie parametrów nacisku osi pojazdu na drogę, a przewoźnik nie posiadał stosownego zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przewoźnik ma obowiązek takiego umieszczenia ładunku na pojeździe, aby ładunek nie spowodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1 w/w ustawy w sytuacji, gdy parametry pojazdu są większe od parametrów pojazdu określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, przewoźnik powinien posiadać zezwolenie na przejazd. W wyniku przeprowadzonej kontroli pojazdu stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi składowej, co zobowiązywało organ administracji do wymierzenia kary pieniężnej. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż odpowiedzialność, o której mowa w art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych, ma charakter obiektywny i nie jest uwarunkowana winą użytkownika pojazdu, a na organie nakładającym karę nie ciąży obowiązek wykazania, że przekroczenia dopuszczalnych norm doszło na skutek okoliczności zależnych czy zawinionych przez przewoźnika. Kara ta, jako kara administracyjna, jest niezależna od winy i zdeterminowana jedynie wielkością przekroczenia dopuszczalnej normy.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez spółkę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wydany wyrok i decyzje naruszają prawo, bowiem zostały wydane w oparciu o pomiary dokonane bez podstawy prawnej. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż dla prawidłowego wymierzenia kary pieniężnej niezbędne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 kpa. W rozpoznawanej sprawie znaczenie ma przede wszystkim dokumentacja związana z dokonanym ważeniem pojazdu, gdyż wynik tego ważenia stanowi podstawowy dowód w sprawie. Pomiary zostały dokonane wagami posiadającymi świadectwa legalizacji wydane przez Prezesa Głównego Urzędu Miar, jednakże fakt ten nie przesądza o prawidłowości przeprowadzonego pomiaru. Pomiar musi spełniać inne wymogi dotyczące zachowania przewidzianej procedury. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku - Prawo o miarach, minister właściwy do spraw gospodarki został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania. Wymagania te zostały określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 roku w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu. Oznacza to, iż pomiędzy wejściem w życie rozporządzenia, a wejściem w życie ustawy nie istniały żadne przepisy określające nie tylko wymagania metrologiczne dotyczące przyrządów pomiarowych, lecz także warunki ich właściwego stosowania i użytkowania. Nie można przecież uznać za obowiązujące w tym zakresie zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 roku Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu, które zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o miarach. Zarządzenia nie mogą być, zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Pomimo zatem istnienia podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, w chwili dokonywania ważenia pojazdu brak było przepisów regulujących dokonywanie nacisku na osi pojazdu oraz masy całkowitej pojazdu.
Powołując takie zarzuty w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Jak wynika z powyższych przepisów istotną cechą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie sądu II instancji granicami tejże skargi, które obejmuje związanie zarówno wnioskami skargi kasacyjnej, jak i jej podstawami. Nawet nieważność postępowania może być wzięta pod uwagę dopiero po stwierdzeniu przez Sąd, iż skarga kasacyjna jest dopuszczalna.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Przedstawiona w rozpoznawanej sprawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu skarga kasacyjna nie wskazuje przede wszystkim, jaki to przepis prawa materialnego został naruszony przez Sąd I instancji. Zawiera ona jedynie zarzuty naruszenia tego prawa, przy czym nie wskazano, na czym to naruszenie polega, tj. czy zarzuca się Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów czy też niewłaściwe ich zastosowanie.
Zwrócić także należy uwagę na brak spójności pomiędzy zarzutem skargi sformułowanym w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. a uzasadnieniem tego zarzutu.
Otóż w przytoczonej podstawie kasacyjnej autor skargi podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Po pierwsze, zauważyć należy, iż skarga kasacyjna winna zawierać zarzuty wymierzone nie przeciwko aktowi zaskarżonemu do Sądu I instancji, lecz w stosunku do orzeczenia sądu meriti. Po drugie, jeżeli nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli przepisy, które stały się podstawą rozstrzygnięcia Sądu I instancji, to wypada wskazać, iż przedmiotem analizy dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie były przepisy: ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz. U. z 2003 roku Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj.: Dz. U. z 2000 roku Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 roku Nr 32, poz. 262), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1763).
Tymczasem uzasadnienie skargi kasacyjnej, zupełnie abstrahując od powyższych regulacji, zawiera ocenę stanu prawnego w zakresie obowiązujących wymagań metrologicznych. Autor skargi nie precyzuje przy tym, jakie poglądy prawne Sądu I instancji okazały się w jego opinii sprzeczne z powołanymi przepisami, wywodzi natomiast, iż stan prawny nie dawał podstaw do dokonania prawidłowego pomiaru nacisku na osi III przedmiotowego pojazdu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wynik takiej analizy prawnej powinien znaleźć odzwierciedlenie w ramach zarzutu opartego na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., polegającego na naruszeniu prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię konkretnego przepisu (przepisów) prawa materialnego, nieuwzględniającą okoliczności, iż w okresie do daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 roku w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35 poz. 316) brak było regulacji prawnej w zakresie wymagań metrologicznych dotyczących przyrządów pomiarowych.
Ponadto konstatacja Sądu I instancji, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli i dokonania pomiaru przenośnymi wagami do pomiarów statycznych, posiadającymi ważną legalizację Głównego Urzędu Miar w Warszawie, organy administracyjne prawidłowo ustaliły fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś, przyjęta została do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jak już wyżej podniesiono, skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, podczas gdy w uzasadnieniu kwestionuje się ustalony przez Sąd I instancji fakt ważności przeprowadzonych pomiarów. Należy w związku z tym stwierdzić, iż ustalenia faktyczne mogłyby zostać podważone jedynie w razie podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa.
Brak zarzutu naruszenia wymienionych wyżej przepisów oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie może wziąć pod uwagę okoliczności podnoszonych w środku odwoławczym, lecz zobowiązany jest oprzeć się na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji. Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny, przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Jak już bowiem wskazano na wstępie, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. – poza przypadkami nieważności postępowania, które w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.
W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż taka konstrukcja skargi kasacyjnej przedstawionej do oceny Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie odpowiada wymogom przewidzianym w p.p.s.a., a w konsekwencji uniemożliwia ocenę zasadności wniesionego środka odwoławczego.
Na marginesie zauważyć jednak należy, iż jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor nie kwestionuje "podstaw prawnych co do samego nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym", a jedynie "brak możliwości ustalenia, czy sposób dokonania pomiaru przebiegał zgodnie z obowiązującym prawem". Wątpliwości dotyczące legalności pomiaru wynikają z faktu, że do dnia 13 marca 2004 roku, tj. od daty wejścia w życie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 roku w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu brak było przepisów określających wymagania metrologiczne dotyczące przyrządów pomiarowych.
Tymczasem stosownie do treści art. 27 ustawy z dnia 11 maja 2001 roku – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63 poz. 636 z późn. zm.) przyrządy pomiarowe zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie ustawy, niespełniające jej przepisów mogły być nadal legalizowane, o ile spełniały wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej decyzje organów obu instancji nie zostały też podjęte na podstawie zarządzenia Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 roku w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40), które to zarządzenie nie mieści się w systemie źródeł prawa, jednakże posiada moc prawną jako akt normatywny wewnętrzny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.