Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1196/15 oddalił skargę J. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.; dalej jako "ustawa o Policji") oraz art. 108 k.p.a., orzekł o zwolnieniu J. W. ze służby w Policji z dniem 13 marca 2015 r., nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu rozkazu personalnego organ wskazał, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt [...] przedstawił J. W. zarzut popełnienia przestępstwa przewidzianego w art. 231 § 2 i art. 278 § 1 k.k. Prokurator zarzucił J. W., że w dniu 6 marca 2015 r. w P. działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej oraz wspólnie i w porozumieniu z innymi funkcjonariuszami Policji podczas wykonywania obowiązków służbowych dopuścił się przekroczenia uprawnień i dokonał kradzieży 7 noży ceramicznych i 3 obieraczek do warzyw o wartości 1000 zł, czym działał na szkodę prywatnej firmy [...] S.A. z/s w [...]. Jednocześnie prokurator zastosował wobec policjanta środek zapobiegawczy w postaci m.in. zawieszenia w czynnościach służbowych. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] zebrany materiał dowodowy wskazuje na duże prawdopodobieństwo, że J. W. dopuścił się zarzucanego mu czynu. Z uwagi na charakter i rodzaj zarzucanego czynu funkcjonariusz utracił autorytet i wiarygodność w odbiorze społecznym, a te elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego realizowania przez policjantów zadań Policji. Ponadto sprawa kradzieży nabrała rozgłosu i pozostaje w zainteresowaniu lokalnych mediów oraz mieszkańców. Zachodziły zatem przesłanki do rozwiązania z J. W. stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organ uzasadniając nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, wskazał, że interes służby tożsamy z interesem społecznym wymaga niezwłocznego przeciwdziałania negatywnym skutkom obniżenia zaufania społecznego do Policji.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania J. W., rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2015 r. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że zarzucany J. W. czyn polegający na przekroczeniu uprawnień i dokonaniu kradzieży podczas wykonywania czynności służbowych, jest zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym i nie licuje z honorem, godnością i dobrym imieniem Policji. Policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Sam fakt podejrzenia o naruszenie obowiązującego porządku prawnego, bez względu na to, jaki charakter ma to naruszenie, może być uznany za sprzeniewierzenie się obowiązkom policjanta oraz prowadzi do utraty przez policjanta nieposzlakowanej opinii. Zadania służbowe nie mogą być wykonywane przez funkcjonariusza, który utracił przymiot osoby o nieposzlakowanej opinii. Funkcje powierzone Policji wymagają, aby służbę w tej formacji pełniły wyłącznie osoby o nieposzlakowanej opinii, bezwzględnie przestrzegające prawa i zasad współżycia społecznego. Podejrzenie policjanta o zachowania zaprzeczające podjętym zobowiązaniom, naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby". W interesie społecznym, tożsamym z interesem służby leży, aby służbę w Policji pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji. Policjant musi unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Policja winna bowiem gwarantować obywatelom ochronę przed wszelkimi działaniami sprzecznymi z prawem. Zatem osoby egzekwujące prawo same muszą przestrzegać obowiązującego porządku prawnego oraz znajdować się poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek naruszanie prawa.
Komendant Główny Policji odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu J. W. wyjaśnił, że okolicznością, która legła u podstaw zaskarżonej decyzji nie było dokonanie przez policjanta przestępstwa ale przedstawienie mu przez prokuratora zarzutu popełnienia przestępstwa. Stąd też nie celowe było prowadzenie przez organy Policji postępowania dowodowego, w tym przesłuchań strony lub świadków, celem ustalenia czy postawiony skarżącemu zarzut nie stanowi - jak twierdzi funkcjonariusz - wyłącznie pomówienia złożonego przez innego policjanta, który zmierzał do umniejszenia swojej odpowiedzialności karnej. Podstaw do uchylenia rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie mogło stanowić również ogólne jedynie powołanie się organu I instancji na zainteresowanie sprawą mediów. W stanowisku tego organu z dnia 8 kwietnia 2015 r. wskazano bowiem, że wzmianki o incydencie zostały umieszczone w lokalnych i krajowych serwisach internetowych takich jak: tvn24.pl, fakt.pl, e.poznań.pl, wp.pl, w.polityce.pl, tvp.info, codziennypoznan.po, mpolska24.pl, gloswielkopolski.pl. Niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Oryginał zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji doręczył skarżącemu osobiście w dniu 13 marca 2015 r. W tym dniu też, z ostrożności procesowej, z uwagi na fakt, że w godzinach popołudniowych do organu wpłynęło za pośrednictwem faxu pełnomocnictwo do działania w imieniu J. W., pełnomocnikowi policjanta przesłano poświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię rozkazu personalnego organu I instancji. Oryginał pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi W. W. wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] dopiero w dniu 17 marca 2015 r.
Zdaniem Komendanta Głównego Policji organ I instancji trafnie też nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Uwzględnił ponadto to, że Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze. Nie może ona skutecznie i prawidłowo działać, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie powinni pełnić.
Z powyższych względów, w ocenie Komendanta Głównego Policji, organowi I instancji w niniejszej sprawie nie można zarzucić naruszenia prawa. Organ ten działając w granicach uznania administracyjnego, należycie wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne i rozpatrzył sprawę w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć w niej zastosowanie.
Na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. J. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz naruszenie art. 3, art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 oraz art. 108 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę J. W. W pisemnych motywach orzeczenia Sąd I instancji podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postawił J. W. zarzut dotyczący przestępstwa, które skarżący miał popełnić podczas wykonywania obowiązków służbowych. Przedstawienie skarżącemu takiego zarzutu oznacza, że nie spełnił on wszystkich niezbędnych, wymienionych w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji cech, którymi powinien legitymować się funkcjonariusz Policji. Fakt postawienia zarzutu skarżącemu rodzi negatywny wydźwięk społeczny, w tym chociażby w jego zawodowym środowisku oraz godzi w dobro służby i podważa zaufanie społeczne do całej formacji. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że tylko przestępstwa o charakterze korupcyjnym zasługują na dezaprobatę, zaś przestępstwo kradzieży nie rodzi już takich skutków. Podstawowym obowiązkiem funkcjonariusza jest ochrona praworządności oraz ochrona obywateli przed działaniem sprzecznym z obowiązującym porządkiem prawnym. Zatem każde naruszenie prawa przez funkcjonariusza Policji siłą rzeczy budzi opór i sprzeciw społeczny, zaś z akt postępowania administracyjnego wynika, iż fakt postawienia skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa został opisany na portalach internetowych. Ponadto - w ocenie Sądu I instancji - fakt pozostawania J. W. w służbie przy zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych, bez wątpienia może być kontestowany przez innych policjantów. Skarżący w tym czasie pobiera 50% wynagrodzenia, zaś inni policjanci muszą za niego wykonywać czynności służbowe, co również – siłą rzeczy – dezorganizuje tok służby.
WSA w Warszawie podkreślił także, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Zgodnie z art. 58 ustawy o Policji każdy policjant jest zobowiązany dochować obowiązków wynikających z roty złożonego ślubowania, z której wynika powinność przestrzegania prawa, dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń przełożonych, a także strzeżenie honoru i dobrego imienia służby oraz przestrzeganie zasad etyki zawodowej. Dlatego też policjant powinien zawsze mieć wzgląd na to, aby swoim postępowaniem umacniać powagę i zaufanie do pełnionych funkcji i w konsekwencji unikać wszelkich sytuacji, które godziłyby w dobre imię Policji. Ponadto bez względu na wynik prowadzonego postępowania karnego, już teraz negatywny wydźwięk tej sprawy podważa interes służby i godzi w dobre imię formacji. Dlatego też decyzja organu o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji była w pełni uzasadniona. Pozostawienie w służbie funkcjonariusza, któremu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa kradzieży, jest nie do pogodzenia z koniecznością zachowania zaufania społeczeństwa do Policji jako formacji stojącej na straży praworządności. Wymaga tego charakter zawodu policjanta oraz szczególne obowiązki funkcjonariuszy związane zarówno z zachowaniem na służbie, jak i poza nią. Zatem należy podzielić stanowisko organu, że powyższe zdarzenie, odbiera skarżącemu rękojmię niezbędną do wykonywania obowiązków funkcjonariusza Policji. Trudno bowiem wyobrazić sobie, aby osoba naruszająca prawo, mogła skutecznie pilnować przestrzegania przez innych obywateli przepisów prawa. Sprawne działanie Policji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, funkcjonariusze Policji, aby móc skutecznie wykonywać swoje obowiązki służbowe, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o prowadzenie działalności sprzecznej z prawem. Policja ma gwarantować każdemu człowiekowi ochronę przed przemocą, brutalnością i innymi zachowaniami naruszającymi chronione przez prawo dobra. Podejrzenia wobec funkcjonariusza Policji o zachowania karalne, zaprzeczające przyjętym zobowiązaniom, narażają dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść ważnego interesu służby.
Zdaniem WSA w Warszawie organ w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne, zapewniając skarżącemu czynny udział w tymże postępowaniu oraz należycie informując go o wszelkich istotnych dla niego okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Ponadto przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego, organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niezależnie od powyższego analiza uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego wskazuje, że organ nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów i sprawę wyjaśnił w sposób dostateczny. Organ nie musiał gromadzić innych dowodów w sprawie i samodzielnie wyjaśniać roli skarżącego w zarzucanym mu czynie. W tym zakresie mógł bowiem oprzeć się na dokumentach zgromadzonych w trakcie prowadzonego postępowania karnego.
Sąd I instancji podkreślił również, że stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Z kolei w myśl art. 33 § 2 k.p.a., pełnomocnictwo winno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu, zaś według § 3 tegoż artykułu, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W rozpoznawanej sprawie oryginał decyzji organu I instancji doręczono skarżącemu osobiście w dniu 13 marca 2015 r., gdyż oryginał pełnomocnictwa udzielonego adw. Wojciechowi Wizie wpłynął do organu dopiero w dniu 17 marca 2015 r. Wcześniej organ dysponował jedynie pełnomocnictwem nadesłanym do organu za pośrednictwem faxu. Skoro w dniu 13 marca 2015 r. organ nie dysponował oryginałem pełnomocnictwa, to miał prawo, po doręczeniu skarżącemu oryginału decyzji, przesłać pełnomocnikowi jedynie kserokopię rozkazu personalnego poświadczoną za zgodność z oryginałem.
W ocenie Sądu I instancji zasadnym było także nadanie zaskarżonemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności, a to z uwagi na ważny interes służby, tożsamy z interesem społecznym, polegający na konieczności niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochrony honoru, godności i dobrego imienia służby. Powyższe okoliczności wymagały, aby rozkaz zwolnieniowy niezwłocznie został wprowadzony w życie. Organy orzekające nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa, lecz dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo je oceniły oraz należycie wykazały w uzasadnieniach podjętych rozkazów personalnych, iż w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka do zwolnienia go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł J. W., reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżając wyrok w całości, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku w całości oraz rozkazów personalnych z dnia [...] maja 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wystąpił o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, tj. błędną interpretację art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie istniał ważny interes służby wymagający zwolnienia skarżącego ze służby oraz błędną interpretację art. 25 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż skarżący nie spełnił cech wskazanych w tym przepisie.
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ I instancji:
• pomimo naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, czego konsekwencją było nieprawidłowe uznanie, że istnieje "ważny interes służby", który wymaga, by skarżący został zwolniony ze służby,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 1 w zw. z art. 11, art. 61 § 3a, art. 64 § 2 oraz art. 40 § 2 k.p.a., tj. niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji i poprzestanie na wysłaniu dnia 13 marca 2015 r. kserokopii rozkazu personalnego niepodpisanego przez osobę upoważnioną do wydania decyzji, mimo iż przed wysłaniem decyzji, tj. przed 12 marca 2015 r., organ dysponował już kopią pełnomocnictwa wysłaną faksem i został prawidłowo powiadomiony o udzielonym przez skarżącego pełnomocnictwie, nie wezwał również do ewentualnego uzupełnienia braków formalnych pisma,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania polegającym na zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaś niepodjęcie próby przesłuchania świadków i strony,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 80 k.p.a., tj. przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, które przybrało w niniejszej sprawie cechy arbitralne, przejawiające się m. in. w przyjęciu, że sprawa zyskała rozgłos społeczny, mimo iż brak jest dowodów w aktach sprawy uzasadniających takie twierdzenie,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, tj. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji nieuwzględnienia okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez J. W. w służbie naruszało ważny interes służby,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 108 § 1 k.p.a., tj. nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo że w okolicznościach sprawy brak jest przesłanek warunkujących konieczność nadania decyzji tego rygoru,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji wydanej przez organ II instancji:
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 138 § 1 pkt 2 i 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a., tj. utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem przepisów wskazanych w punkcie 2 ust. a. niniejszej skargi kasacyjnej,
• pomimo naruszenia przez organ przepisu art. 136 w zw. z art. 15 k.p.a., tj. przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób przekraczający granice wyznaczone przez ten przepis oraz z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności z zapisu monitoringu, w sposób jednoznaczny wynika, że przestępstwa zarzucanego skarżącemu dopuścił się tylko jeden z funkcjonariuszy, tj. A. R. Organ I instancji uznał za prawdziwe wyjaśnienia A. R., w których wskazywał on, że przestępstwa kradzieży dopuścił się on w porozumieniu z J. W. i D. W. Informacja ta nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym. Wszelkie oskarżenia A. R. stanowiły jedynie pomówienia. Potwierdziło to postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., którym śledztwo przeciwko J. W. zostało umorzone.
Skarżący kasacyjnie podkreślił ponadto, że organ podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, jest zobowiązany zbadać indywidualnie każdy przypadek. W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skoro wobec J. W. w postępowaniu karnym postawione zostały zarzuty, to zasadne jest jego zwolnienie ze służby. W trakcie postępowania brak było prób jakiegokolwiek przesłuchania strony, czy pozostałych funkcjonariuszy w celu ustalenia, czy przedstawiony skarżącemu zarzut nie stanowił wyłącznie pomówienia ze strony innego sprawcy. Takie zaś dowody doprowadziłyby do wniosku, że zarzucane J. W. czyny są wynikiem pomówień oraz dalsze pozostawanie skarżącego w Policji nie stoi w sprzeczności z ważnym interesem służby, bowiem J. W. nie utracił przymiotu "nieskazitelnego charakteru". Skoro art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji pozostawia kwestię zwolnienia policjanta ze służby uznaniu organu zwalniającego, to organ ten obowiązany był ocenić zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie znaczenie. Także twierdzenia organu, że J. W. jest negatywnie odbierany przez społeczeństwo nie znalazły żadnego uzasadnienia w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym. Brak w nim w szczególności potwierdzenia, jakoby sprawa rzeczywiście była medialna oraz że społeczeństwo nie zaakceptuje faktu dalszego pełnienia obowiązków służbowych przez J. W. Tymczasem wpływ na powstanie negatywnego wizerunku Policji wśród społeczeństwa jest jedną z przesłanek uznania "ważnego interesu służby". Skoro więc z materiałów zgromadzonych w sprawie nie wynika, że dalsze pozostawanie J. W. w służbie miało spowodować utratę zaufania do Policji przez społeczeństwo, to nie można uzasadniać istnienia "ważnego interesu służby" taką przesłanką. Organy I i II instancji powinny zadać sobie pytanie, czy przedstawienie J. W. zarzutów przez Prokuraturę jest jednoznaczne z koniecznością zwolnienia go ze służby z uwagi na ważny interes Policji. Samo przedstawienie zarzutów policjantowi nie powinno powodować automatycznego zwolnienia policjanta ze służby. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć, czy funkcjonariusz Policji rzeczywiście mógł popełnić zarzucane mu czyny i czy zarzuty są w wystarczający sposób uzasadnione.
Skarżący kasacyjnie wskazał ponadto, że decyzja organu I instancji nie została doręczona jego pełnomocnikowi. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, sama w sobie nie zwalnia organu z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie organ o ustanowieniu pełnomocnika został powiadomiony w dniu 12 marca 2015 roku. Tego dnia bowiem pełnomocnictwo zostało przesłane organowi za pośrednictwem faksu. Pełnomocnik poinformował zatem organ o udzieleniu pełnomocnictwa najszybciej jak to było możliwe. Tym samym organ był zobowiązany do przesłania decyzji pełnomocnikowi. W tej sytuacji niedopuszczalne było działanie organu polegające na doręczeniu oryginału decyzji skarżącemu, a pełnomocnikowi doręczenie jedynie "z ostrożności procesowej" kserokopii wydanej decyzji. Doręczenie decyzji stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne. W niniejszej sprawie doręczenie decyzji było nieprawidłowe, a co za tym idzie, nie nastąpiło do dnia dzisiejszego.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skarżący kasacyjnie stwierdził, że samo powoływanie się na szczególny status i działania Policji nie uzasadnia stosowania instytucji natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazując, że zadania Policji winny sprawować jedynie osoby spełniające warunki określone w ustawie, ma niewątpliwie rację, pomija jednak okoliczność, że J. W. warunki te nadal spełnia. Samo wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego nie przesądziło bowiem o utracie tych właściwości, które stanowią o możliwości wykonywania zawodu policjanta.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Rozpoznawana skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyty przez ustawodawcę zwrot "policjanta można zwolnić ze służby", wskazuje, że rozwiązanie stosunku służbowego na omawianej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach tzw. uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla danej sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). Zatem w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne mogą jedynie badać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów administracji i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie takiej instytucji było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". W orzecznictwie powszechnie jednak przyjmuje się, że przy odczytywaniu treści powyższego zwrotu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, a ponadto że w rachubę może wchodzić jedna realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z ważnym interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten z przyczyn pozamerytorycznych dla dobra macierzystej formacji nie powinien kontynuować w niej służby.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja powołana została między innymi do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy między innymi zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważnych funkcji wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby nie tylko o wymaganych kwalifikacjach merytorycznych, ale również i etycznych, cieszące się nieposzlakowaną opinią, bezwzględnie przestrzegające obowiązującego prawa. Nierespektowanie obowiązującego porządku prawnego, w tym popełnianie przestępstw oraz wykroczeń, jest zachowaniem niegodnym każdego policjanta, ewidentnie sprzecznym z rotą złożonego ślubowania, a ponadto zachowaniem nagannym w odbiorze społecznym, podważającym dobre imię i autorytet macierzystej formacji. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi mieć świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych, przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej oraz do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz budowanie autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że J. W. przedstawiono zarzut popełnienia czynu przewidzianego w art. 231 § 2 i art. 278 § 1 k.k. Wskazanego przestępstwa skarżący miał się dopuścić wraz z innymi funkcjonariuszami poprzez przekroczenie uprawnień i dokonanie kradzieży podczas wykonywania czynności służbowych. Przełożeni J. W. po uzyskaniu informacji o takim zdarzeniu, wbrew oczekiwaniom skarżącego, nie byli uprawnieni ani zobowiązani do badania czy przedstawienie policjantowi zarzutów karnych było zasadne oraz czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu czynu zabronionego. Przełożeni – w ramach przysługujących im prawnych środków służbowych – są natomiast zobowiązani do reagowania na każdą wiadomość o złamaniu lub podejrzeniu złamania prawa przez ich podwładnych, niezależnie od tego, czy naganne działania policjantów wyczerpują znamiona przestępstwa czy wykroczenia oraz czy przeciwko tym funkcjonariuszom zostało wszczęte i zakończone postępowanie karne. Niepodjęcie przez przełożonych takich działań mogłoby podważać autorytet Policji w odbiorze społecznym oraz demoralizująco wpływać na innych funkcjonariuszy. Społeczeństwo i każdy funkcjonariusz muszą mieć świadomość, że żaden z policjantów nie stoi ponad prawem, a ponadto że Policja będzie ścigać wszystkich sprawców przestępstw oraz że będzie natychmiast reagować na wszelkie nieprawidłowości i patologie także we własnych szeregach. Skarżący jako policjant był zobowiązany do zapobiegania, wykrywania i ścigania przestępstw oraz zwalczania wszelkich przejawów łamania porządku prawnego. Tymczasem sam został podejrzany o popełnienie przestępstwa, którego miał się dopuścić umyślnie, z niskich pobudek i w czasie wykonywania obowiązków służbowych, a ponadto z innymi funkcjonariuszami Policji. Musiał zatem liczyć się z możliwością zastosowania wobec niego także sankcji służbowych, w tym z możliwością rozwiązania z nim stosunku służbowego. W jego sprawie takie rozstrzygnięcie zostało podjęte. Nie można przy tym przyjąć, że decyzja o zwolnieniu J. W. została wydana przedwcześnie, bowiem podjęto ją przed zakończeniem śledztwa a śledztwo to już po wykluczeniu skarżącego z grona funkcjonariuszy zostało umorzone. Działania przełożonych, co jeszcze raz należy podkreślić, nie zależały od wyniku sprawy karnej, a zatem nie musieli oni wstrzymywać się z podjęciem decyzji personalnych do czasu zakończenia postępowania karnego. Przełożeni byli zobowiązani jedynie zatroszczyć się o dobro macierzystej formacji oraz ocenić, czy we wskazanych okolicznościach sprawy możliwe było pozostawienie w służbie policjanta podejrzewanego o popełnienie przypisywanego mu czynu. Organy Policji takiej analizy dokonały. Dla legalności podjętych przez nich rozstrzygnięć istotny był przy tym stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozstrzygania sprawy. Dlatego też okoliczności, który wystąpiły już po zakończeniu postępowania zwolnieniowego w żaden sposób nie mogą podważać zgodności z prawem wcześniejszych decyzji o rozwiązaniu z policjantem stosunku służbowego.
Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób dostateczny wykazały, że z uwagi na ważny interes służby uzasadnione było rozwiązanie z J. W. stosunku służbowego. W sprawie nie ograniczono się jedynie do kwestii związanych z przedstawieniem skarżącemu kasacyjnie zarzutów karnych. Oceniano bowiem charakter przypisywanego mu przestępstwa oraz sposób i okoliczności, w jakich przestępstwo to miało być popełnione. Wzięto także pod uwagę potrzeby Policji i specyfikę tej formacji. Dopiero po łącznym przeanalizowaniu wszystkich tych zagadnień zdecydowano się na zwolnienia skarżącego ze służby.
WSA w Warszawie trafnie również zauważył, że każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego popełnionego podczas wykonywania czynności służbowych może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a tym samym co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" - to osoba nieskazitelna, której nie można nic zarzucić, przypisać. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" powoduje nie tylko karalność danej osoby. Taki skutek może również wywoływać znalezienie się określonej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to ogólna ocena w sferze etycznej przy uwzględnieniu zachowania się danej osoby zarówno w jej życiu prywatnym jak i zawodowym.
W związku z powyższym ani Sądowi I instancji ani organom orzekającym w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić arbitralnej i dowolnej oceny co do zaistnienia podstaw do rozwiązania z J. W. stosunku służbowego w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Skarżący w związku z przedstawionym mu zarzutem nie mógł być uznany za osobę o nieposzlakowanej opinii. Dalsze jego pozostawanie w gronie funkcjonariuszy Policji kolidowałoby zatem nie tylko z bezwzględnym wymogiem, o jakim mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, ale także mogłoby demoralizująco wpływać na pozostałych funkcjonariuszy oraz osłabiać autorytet formacji, która w sposób oczywisty została powołana do zwalczania i zapobiegania przestępczości oraz realizowania innych zadań w imieniu Państwa.
Wszystkie powyższe okoliczności przytoczone przez Sąd I instancji oraz organy administracji, pozwalały na przyjęcie, iż skarżący kasacyjnie utracił przymioty niezbędne do kontynuowania służby w Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było uzasadnione. Dlatego zarzut złamania zaskarżonym wyrokiem art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 25 ust. 1 ustawy o Policji uznać trzeba za chybiony. Sądowi I instancji nie można bowiem zarzucić ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów.
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla takie akty w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2) w takim stopniu, iż uchybienie to mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi na powołanej podstawie jest wykazanie nie tylko, że określone uchybienia procesowe w ogóle miały miejsce, ale także, iż mogły one rzutować na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy rozumie się prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia. Chodzi tu więc o uchybienia procesowe na tyle istotne, że kształtowały one lub współkształtowały treść stosunku administracyjnoprawnego, czyli że gdyby nie było ujawnionego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy przez organy administracyjne mogłoby być inne. O tym, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego, które w sprawie mają zastosowanie. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza konkretny przepis prawa. Ustalanie innych faktów niezapisanych w tym przepisie jest zbędne. Tym samym o tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne do załatwienia konkretnej sprawy decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, a nie subiektywne przekonanie strony.
W niniejszej sprawie wszystkie okoliczności mające w niej istotne znaczenie zostały wyjaśnione. Organy administracji decydując się na zwolnienie J. W. ze służby, nie miały obowiązku - o czym była już mowa - badania, czy policjant dopuścił się zarzucanego mu przestępstwa. Ustalenia co do winy sprawcy mogą być bowiem dokonywane jedynie w odrębnym postępowaniu karnym. Ponadto podstawą rozwiązania stosunku służbowego z J. W. nie było popełnienie przestępstwa ani oczywiste popełnienie czynu o znamionach przestępstwa lecz ważny interes służby. Zatem organy zwolnieniowe zobowiązane były rozważyć, czy w okolicznościach sprawy, w tym przede wszystkim z uwagi na charakter zarzucanego przestępstwa oraz specyfikę macierzystej formacji możliwe było pozostawienie policjanta w służbie czy też niezbędne było wykluczenie go z grona policjantów z uwagi na ważny interes służby. Organy dokonały takiej analizy i dostatecznie wykazały przesłanki przyjętego rozwiązania. Zastrzeżenia budzi jedynie fakt, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w uzasadnieniu swej decyzji powołał się również na rozgłos medialny spowodowany ujawnieniem przestępstwa, jakiego mieli dopuścić się policjanci na Międzynarodowych Targach w P. Oczywistym jest, że organ nie powinien ograniczyć się jedynie do takiej ogólnikowej wzmianki. Fakt ten nie mógł mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż w dołączonym do akt stanowisku organu z dnia 8 kwietnia 2015 r. wskazano, na jakich serwisach internetowych ukazały się informacje o zdarzeniu. Zatem stanowisko WSA w Warszawie, a wcześniej Komendanta Głównego Policji, jest w tym zakresie zasadne. Należy również podzielić pogląd Sądu I instancji w kwestii zasadności nadania decyzji zwolnieniowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Niezwłoczne wprowadzenie tego rozkazu do obrotu prawnego rzeczywiście było niezbędne z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy oraz ze względu na ochronę dobrego imienia Policji i konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania formacji. Tym samym przesłanki przewidziane w art. 108 § 1 k.p.a. zostały spełnione. Zastrzeżeń nie budzą ponadto wywody Sądu i organu odwoławczego odnośnie do doręczenia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]F. Pełnomocnik strony zobowiązany jest bowiem dołączyć do akt oryginał udzielonego mu pełnomocnictwa. Samo przesłanie faksem dokumentu takiego wymogu nie spełnia. Jeżeli więc organ w dniu 13 marca 2015 r. nie dysponował oryginałem pełnomocnictwa, to doręczając tego dnia oryginał decyzji stronie a następnie przesyłając pełnomocnikowi poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię tego rozkazu nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów WSA w Warszawie nie miał jakichkolwiek podstaw do uchylenia kontrolowanych decyzji. Organy Policji nie złamały bowiem ani wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego ani nie naruszy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z wyszczególnionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.