Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 921/18 oddalił skargę P. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 7 marca 2018 r. nr DO3.6611.612.2016.AB w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 7 marca 2018 r., nr DO.3.6611.612. 2016.AB, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 8 stycznia 2014 r., nr 12/2014 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 r., nr T-V-632/869/74/75/HŚ orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], rej. hip. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...], będąca własnością R. i A. N., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 października 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).
Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia 23 lutego 1973 r., nr GKM.IV/620/68/73/EG odmówiło dotychczasowym właścicielom ustalenia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, ponieważ przeznaczona ona została na cel użyteczności publicznej, czyli budowę [...]. Zawiadomieniem z dnia 30 maja 1973 r. Państwowe Biuro Notarialne poinformowało o przepisaniu tytułu własności tej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia 7 lipca 1975 r., nr T-lll/6210/170/75/EG, odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do [...] m2 gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Wpisem jawnym z dnia 19 stycznia 1976 r. Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel tej części przedmiotowej nieruchomości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 23 kwietnia 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 7 lipca 1975 r., następnie decyzją z dnia 18 lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia 23 kwietnia 2003 r. i stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 7 lipca 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia 12 września 2006 r. odmówił spadkobiercom R. i A. N. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], o powierzchni [...] m2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 7 marca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 12 września 2006 r.
Jak wynika z akt sprawy, Prezydium Rady Narodowej w W. decyzją z dnia 30 czerwca 1973 r., nr GKM.VII-632/823/73, przyznało dotychczasowym właścicielom nieruchomości położonej przy ul [...] odszkodowanie za całą nieruchomość o powierzchni [...] m2. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję i wskazując na treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) podniósł, że w związku z tym, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia 30 czerwca 1973 r. nie stała się ostateczna w dacie wprowadzenia ww. zmian, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Naczelnik Dzielnicy [...] ostateczną decyzją z dnia 30 maja 1975 r. nr T-V-632/869/74/75/HŚ, przyznał byłym właścicielom odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość o powierzchni [...] m2 w kwocie [....] zł.
W. K. jako następca prawny A. i R. N. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 r. Za strony tego postępowania, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stwierdzających nabycie spadku, organ nadzoru uznał następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, czyli: P. K., K. K., M. K. oraz J. B. oraz Miasto W. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r., nr 12/2014 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 r.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, P. K. wniósł odwołanie. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość [...], podczas gdy poprzedni właściciele utracili własność gruntu przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a ponadto nie został rozpoznany wniosek dekretowy do części nieruchomości o powierzchni [...] m2, przez co rażąco naruszono pierwszeństwo w rozpoznawaniu wniosku dekretowego.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze śmiercią w dniu [...] stycznia 2016 r. jednego z następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości – J. B., której spadkobiercą jest D. N., obecnie następcami prawnymi dawnych właścicieli są: P. K., M. K., K. K. i D. N. Minister wskazał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 i przyznająca je A. N. i R. N. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), a zatem tę decyzję trzeba ocenić w trybie nadzoru w aspekcie zgodności z przepisami tej właśnie ustawy. Organ przywołał treść art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i wyjaśnił, że w trybie tych przepisów, w celu przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - nieruchomość powinna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze, albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne albo była zabudowana domem jednorodzinnym oraz po drugie - poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.
W ocenie Ministra organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował art. 53 powołanej ustawy, oceniając, że spełnione zostały przesłanki przewidziane we wskazanym przepisie.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie sąd I instancji uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. K. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzucił mu naruszenie:
- przepisów prawa materialnego:
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.u.s.a." oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 roku Nr 10, poz. 64), powoływanej dalej jako "ustawa z 1958 roku", oraz w zw. z art. 7 ust 2 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), powoływanego dalej jako "Dekret", poprzez niezastosowanie i niezbadanie w instancyjnej kontroli sądowej zachowania trybu i przesłanek nieważnościowych tylko merytoryczne rozpoznanie zasadności przyznania odszkodowania decyzją administracyjną wydaną przez Naczelnika Dzielnicy [...] Nr T-V-632/869/74/75/HŚ, z dnia 30 maja 1975 roku, o której to stwierdzenie nieważności wnosił Skarżący kasacyjnie;
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust 2 ustawy z 1958 roku, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania na podstawie ustawy z 1958 roku, podczas gdy poprzedni właściciele utracili własność gruntu przed dniem 5 kwietnia 1958 roku, co w konsekwencji stanowi wprost o nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 roku (znak: T-V-632/869/74/75/HŚ) jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
- przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezbadanie, czy organ wydający orzeczenie administracyjne dopuścił się rażącego naruszenia prawa i w konsekwencji niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, w szczególności przepisu art. 53 ust 2 ustawy z 1958 roku oraz przepisu art. 7 ust. 2 Dekretu i w konsekwencji nierozpoznanie istoty niniejszej sprawy;
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego i sprzecznego logicznie uzasadnienia fatycznego i prawnego, w szczególności poprzez nieuzasadnione a w konsekwencji błędne zastosowanie wykładni przepisu art. 215 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 nr 261 poz. 2603 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n."; odniesienie się szeroko w uzasadnieniu skarżonej decyzji do niepodnoszonej na tym etapie przez skarżącego kasacyjnie kwestii wyliczenia kwoty przyznanego w 1975 roku odszkodowania;
- art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrolowane postępowania nadzorcze było prowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie została przeprowadzona właściwie analiza sprawy, w szczególności nie zostały zbadane przesłanki nieważnościowe a jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie błędnych ustaleniach zarówno przez sąd administracyjny I instancji jaki i przez organ nadzoru.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Z tych samych powodów jako bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd I instancji jest pełny, nie budzi wątpliwości w zakresie przedmiotu sprawy, został prawidłowo oceniony i wyjaśniony w motywach zapadłych orzeczeń. Po drugie skarżący kasacyjnie powołując się na zarzut nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, wątpliwości w tych zakresie, braki dowodowe - sam nie wskazuje jakich dowodów nie przeprowadzono i na jaką okoliczność miałyby być one przeprowadzone. Co więcej zarzut ten motywowany jest w zasadzie wyłącznie błędnym zastosowaniem wykładni przepisu art. 215 ust 2 u.g.n. oraz szerokim odniesieniem się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do niepodnoszonej na tym etapie przez skarżącego kasacyjnie kwestii wyliczenia kwoty przyznanego w 1975 roku odszkodowania.
Jako całkowicie bezpodstawny ocenić należy zarzut naruszenia art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, gdyż Minister Inwestycji i Rozwoju wydając decyzję z dnia 7 marca 2018 r., nr DO.3.6611.612. 2016.AB działał jako organ odwoławczy – organ II instancji (a nie I instancji) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 stycznia 2014 r., nr 12/2014. Nadto podniesione w uzasadnieniu tego zarzutu przesłanki (uznania, że kontrolowane postępowanie nadzorcze było prowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie została przeprowadzona właściwie analiza sprawy, w szczególności nie zostały zbadane przesłanki nieważnościowe a jedynie oparto się na już poczynionych w sprawie błędnych ustaleniach zarówno przez sąd administracyjny I instancji jaki i przez organ nadzoru) w ogóle nie znajdują odniesienia do treści tego przepisu.
Na uwzględnienie nie zasługują także podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli sądowej było postępowanie administracyjne prowadzone w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1987 r., III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101, wyrok NSA z dnia 29 maja 2013r., II OSK 267/12, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r., II OSK 2352/14). Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się zatem, co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli - takich, którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego spraw zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Zdaniem NSA taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru oraz Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu. Nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji administracyjnej, jakim jest postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, nie jest kolejną – trzecią instancją administracyjną. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, a organ działający w trybie stwierdzenia nieważności nie ma żadnych podstaw do tego, aby zbierać na nowo materiał dowodowy i na jego podstawie czynić nowe ustalenia faktyczne w sprawie lub tez dokonywał nowej wykładni wówczas obowiązujących przepisów.
Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem postępowania był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 r., nr T-V-632/869/74/75/HŚ orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], rej. hip. [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Zarzut rażącego naruszenia prawa powiązany został z zastosowaniem przy wydawaniu tej decyzji art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość warszawską, podczas gdy poprzedni właściciele utracili własność gruntu przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
W brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 30 maja 1975 r., art.53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazywał, że "przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1." Dodać należy, ze zgodnie z ust.3 tego artykułu Rada Ministrów w drodze rozporządzenia mogła postanowić o stosowaniu przepisów ustawy dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - do domów jednorodzinnych oraz jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, z 1950 r. Nr 14, poz. 130 i Nr 58, poz. 529, z 1958 r. Nr 17, poz. 70 i z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przed wejściem w życie tej ustawy. Rozporządzenie takie przez Radę Ministrów nie zostało jednak wydane.
Wedle strony skarżącej art. 53 ust. 2 cyt. wyżej ustawy nie mógł stanowić podstawy do orzekania o odszkodowaniu za działki budowlane, które przeszły na własność państwa przed wejściem w życie ustawy, zatem decyzja o takim odszkodowaniu została wydana bez podstawy prawnej. Takie stanowisko akceptuje jednak i honoruje ewidentnie wadliwą regulację ustawową, która wprowadza normę pozbawioną możliwości zastosowania, stanowiącą regulację pozorną. Pomija też fakt, że nie istniały nieruchomości gruntowe, objęte działaniem dekretu warszawskiego, które mogły przejść na własność Państwa po dniu wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. W tej sytuacji nie jest oczywiste stanowisko, że po prostu należy przyjąć brak podstaw do orzekania i stwierdzić wydanie decyzji o odszkodowaniu za działkę budowlaną bez podstawy prawnej. Sankcjonuje to bowiem działania prawodawcy, który wprowadził w życie normę wadliwą, odnoszącą się do pustego zbioru faktów prawnych. Jest oczywiste, że w takim stanie rzeczy przepis ten nie mógł podlegać wyłącznie wykładni językowej, ta prowadzi bowiem do wniosku o braku możliwości jego stosowania w pewnym zakresie, czyniąc regulację ustawową nieskuteczną i pozbawioną przedmiotu. Założenie racjonalności ustawodawcy sprzeciwia się takiej praktyce. W takiej sytuacji konieczne jest zaaprobowanie wykładni celowościowej, która może doprowadzić do uzyskania przez regulację jakiegoś zakresu zastosowania. Stanowisko organu nadzoru, że odkodowana norma z art. 53 ust. 2 cyt. ustawy mogła stanowić podstawę do orzekania o odszkodowaniu jest uprawnione i nie stanowiła taka interpretacja i zastosowanie przepisu rażącego naruszenia prawa. Organ nadzoru nie dokonał w efekcie nieuprawnionego utożsamienia pojęć: "przejście prawa własności" i "utrata władztwa", lecz zaakceptował wykładnię dokonaną przez organ orzekający o odszkodowaniu, która znajdowała uzasadnienie, albowiem usuwała skutki wadliwej redakcji przepisu, kontrfaktycznej i sprzecznej z art. 1 dekretu warszawskiego, umożliwiając w praktyce zastosowanie normy art. 53 ust 2 ustawy także do działek budowlanych, a poprzez umożliwienie uzyskania odszkodowania działała na korzyść osób pozbawionych prawa własności. Z tych względów nie można ani przyjąć, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej (ze względu na obowiązywanie art. 53 ust. 2 ustawy), ani że została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu, albowiem odnosił się on literalnie wyłącznie do działek, które przeszły na własność Państwa po wejściu w życie ustawy. Konieczne w przypadku tego przepisu zabiegi interpretacyjne uzasadniały odstąpienie od rozumienia językowego i przyjęcie wykładni celowościowej, skutkującej objęciem zakresem przepisu takich działek budowlanych, którymi władanie poprzedni właściciele utracili po dniu wejścia w życie ustawy. W powyższym zakresie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 10 marca 2017r., sygn. akt I OSK 1340/15.
Natomiast w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie znajdował zastosowania art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, gdyż przepisy te odnosiły się do przyznania dotychczasowym właścicielom prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a nie ustalenia odszkodowania za gruntu przejęte w trybie tego dekretu.
W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c p.p.s.a., gdyż mają one charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to także, że prawidłowo został zastosowany przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.