Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1205/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej (dalej zamiennie skarżąca lub Spółdzielnia) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie.
Jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia [...] lutego 2006 r. Spółdzielnia wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tamże bliżej określonej i opisanej w motywach wyroku, o łącznej powierzchni 33.176 m2, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] księga wieczysta KW nr [...], z zastosowaniem 99% bonifikaty. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], odmówił uwzględnienia tego żądania. W jej uzasadnieniu podał, iż z uwagi na fakt zabudowy nieruchomości budynkami mieszkalnymi wielolokalowymi, spełnione są przesłanki z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej ustawa, do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jednak Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie ustaliła warunków udzielenia bonifikat oraz wysokości stawek procentowych (art. 4 ust. 11a ustawy), dlatego brak jest podstawy prawnej do udzielenia wnioskowanej bonifikaty w opłacie za przekształcenie. A jak wynika z pisma Spółdzielni z dnia [...] lutego 2015 r. nie jest ona zainteresowana konwersją odpłatną w całości. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w ww. decyzji przez wpisanie właściwej powierzchni nieruchomości. W odwołaniu Spółdzielnia wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazała, że decyzja wydana została w oparciu o nieaktualny stan prawny nieruchomości, gdyż dnia [...] marca 2015 r. sąd wieczystoksięgowy dokonał wpisu polegającego na odłączeniu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i założeniu dla niej nowej księgi wieczystej. Nadto, w ocenie strony, decyzja ta wydana została przez osobę nieuprawnioną. Przede wszystkim skarżąca podniosła, że brak uchwały Rady m.st. Warszawy dotyczącej warunków udzielania bonifikat oraz wysokości stawek procentowych nie może być przyczyną odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z zastosowaniem bonifikaty. W takiej sytuacji organ wykonawczy, tj. Prezydent m.st. Warszawy powinien wystąpić do Rady m.st. Warszawy o rozpoznanie wniosku w części udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, zgodnie z art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy. Strona nie została poinformowana o wysokości ewentualnej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie został sporządzony operat szacunkowy określający wysokość takiej opłaty, co uniemożliwiło ustosunkowanie się do kwestii możliwości poniesienia kosztów przekształcenia. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty w tej sprawie nie było możliwe. Z brzmienia art. 4 ust. 7 pkt 2 w zw. z ust. 11a ustawy nie wynika obowiązek rady gminy podjęcia uchwały, która określałaby wysokość bonifikaty za przekształcenie. Przepis art. 4 ust. 11a określa wyłącznie niezbędne elementy (tj. warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych), które powinna zawierać uchwała, o jakiej mowa w art. 4 ust 7 pkt 2. Funkcjonowanie w obrocie prawnym takiej uchwały jest warunkiem koniecznym dla udzielenia bonifikaty na podstawie art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy. Taka uchwała ma przy tym charakter generalny, a nie indywidualny, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 950/11. Art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy został znowelizowany ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), co ten pogląd wzmacnia. Zarzut dotyczący wydania decyzji na podstawie nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], w związku z ww. postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki w wydanej decyzji, uznał ten organ za bezprzedmiotowy. Natomiast kolejny, dotyczący wydania decyzji przez osobę nieuprawnioną, ocenił jako niezasadny. Z § 51 załącznika nr 3 (Statut Dzielnicy [...] m. st. Warszawy) do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy wynika, że oświadczenia woli w zakresie zadań i kompetencji przekazanych dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania składa w imieniu m.st. Warszawy łącznie dwóch członków Zarządu Dzielnicy – na podstawie pełnomocnictw Prezydenta. Natomiast § 50 ust. 1 statutu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowi, że Zarząd Dzielnicy wyraża swoją wolę w formie uchwał. Wskazana przez skarżącą uchwała nie dotyczy spraw załatwianych przez wydanie decyzji administracyjnej. Organ I instancji prawidłowo powołał § 7 pkt 15 lit c uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy, który wprost przyznaje dzielnicom, w zakresie nieruchomości m.st. Warszawy, położonych na obszarze właściwej dzielnicy prawo do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, wezwań i zawiadomień w postępowaniach dotyczących nieruchomości m.st. Warszawy położonych na terenie dzielnicy w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy, w tym do żądania zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Skargę na powyższą decyzję ostateczną złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Wskazując na zarzuty naruszenia art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a, art. 5a ustawy w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 97 § 1 ust. (winno być pkt) 4, art. 106 § 1 i art. 61 K.p.a., wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy celem rozpatrzenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z zastosowaniem bonifikaty. W uzasadnieniu skargi przytoczyła dotychczasową argumentację.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym, mimo że art. 4 ust. 7 ustawy przyznaje organowi orzekającemu o konwersji praw kompetencje do udzielenia uznaniowej bonifikaty od należnej za przekształcenie opłaty, to jednak warunkiem sine qua non skorzystania przez organ z tego uprawnienia, a w konsekwencji podjęcia w tym względzie pozytywnej dla użytkownika wieczystego decyzji, jest obowiązywanie w dacie orzekania - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - uchwały właściwej rady lub sejmiku określającej warunki tejże bonifikaty oraz wysokość jej stawek procentowych, jak przewiduje to ust. 11a ww. artykułu. Skoro zaś w dacie wydania przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy pierwszoinstancyjnej decyzji, tego rodzaju akt o charakterze generalnym (akt prawa miejscowego), ani o charakterze indywidualnym (ustawa wszak nie wyklucza możliwości podjęcia aktu kształtującego zasady udzielania bonifikat adresowanej do zindywidualizowanych podmiotów), nie obowiązywał, to wniosek ten nie mógł być uwzględniony. Nie istniały bowiem normy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby władcze ukształtowanie administracyjnoprawnego stosunku w sposób oczekiwany przez Spółdzielnię. Zgodnie natomiast z ustanowioną w art. 7 Konstytucji RP i powtórzoną w art. 6 K.p.a. zasadą legalizmu, organy administracji publicznej zobligowane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że wszelkie ich poczynania muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa materialnego i procesowego. To z kolei prowadzić musi do konkluzji, że decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z [...] marca 2015 r. odpowiada prawu, a w konsekwencji zgodna z prawem jest również utrzymująca ją w mocy decyzja Kolegium. Podzielił pogląd organów, wedle którego wspomniana uchwała co do zasady ma charakter generalny (od dnia 7 stycznia 2010 r.), bo jest to wynikiem noweli ustawy dokonanej ujawnioną wyżej ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. Dalej Sąd I instancji zważył, iż ustanowiony w art. 5a ustawy nakaz uwzględnienia przy stosowaniu ustawy przepisów o pomocy publicznej, aktualizuje się dopiero w momencie, gdy pomoc taka (przybierająca postać ulgi w zapłacie opłaty za przekształcenie, czy też bonifikaty od tej opłaty) ma zostać stronie udzielona. Przepisy o pomocy publicznej, do których on odsyła, a więc przede wszystkim art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz przepisy ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 ze zm.), mają na celu zapobieganie nieuzasadnionemu preferowaniu niektórych przedsiębiorców przez organy władzy, podmioty publiczne lub regulacje różnej rangi, a przez to zapobieganie naruszaniu zasad konkurencyjności przy wymianie handlowej między państwami członkowskimi. Nie mają one natomiast na celu kreowania roszczenia o przyznanie pomocy państwa podmiotom komercyjnym czy osobom fizycznym. W ocenie Sądu meriti uchwała, o której mowa w art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy, nie jest aktem podejmowanym w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w ramach uregulowanego art. 106 § 1 K.p.a. tzw. trybu współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji i żaden z przepisów ustawy przekształceniowej obowiązku współdziałania w tym zakresie pomiędzy organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego i organem orzekającego w sprawie nie przewiduje. W konsekwencji nie istnieje w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy kwestia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., determinująca do chwili jego rozstrzygnięcia przez inny organ (lub sąd) konieczność zawieszenia postępowania. Jak dalej podał, niewykonywanie przez upoważnione i zobowiązane do tego organy delegacji ustawowych (zaniechanie prawodawcze) musi budzić poważne zastrzeżenia z punktu widzenia ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego i imperatywu działania przez organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Jednakoż sposób wykonywania obowiązków przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pozostaje poza zakresem badania dokonywanego w niniejszej sprawie i nie może determinować oceny legalności podjętej w takich uwarunkowaniach prawnych decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Zaskarżając je w całości zarzuciła naruszenie:
- przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 4 ust. 7 pkt 2 oraz ust. 11 ustawy w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez odstąpienie od ich zastosowania, polegające na przyjęciu, że brak jest podstawy prawnej umożliwiającej rozpoznanie wniosku;
- art. 5a ustawy w zw. z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP przez odstąpienie od jego zastosowania, polegające na wyborze rozwiązania wykluczającego możliwość rozstrzygnięcia zawierającego udział pomocy publicznej w kosztach mieszkaniowych, pomimo obowiązywania przepisów dających podstawę do uwzględnienia takiego udziału w postaci bonifikaty;
- prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 97 § 1 ust. 4 [winno być pkt 4] oraz art. 106 § 1 K.p.a. przez odstąpienie od ich zastosowania, polegające na uznaniu, że pomimo braku możliwości rozpatrzenia sprawy ze względu na brak decyzji innego organu nie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania;
- art. 61 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji przekraczającej zakres żądania uprawnionej strony bez uprzedniego zwrócenia się do niej o zgodę.
Na tej podstawie wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, jednocześnie zrzekając się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, akcentując zwłaszcza wadliwość stanowiska o generalnym charakterze uchwał określających zagadnienie bonifikaty, dyskryminację spółdzielni mieszkaniowych w przedmiotowej materii, jak też pominięcie konieczności zawieszenia postępowania do czasu podjęcia uchwały, wreszcie błąd dotyczący objęcia decyzją działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie godzi się przypomnieć, że w świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, nadto istnienie podstaw do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji (art. 189 tej ustawy). Bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną będąc związanym przedstawionymi w niej granicami i zarzutami.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Zasadniczo w razie powołania się na obie podstawy w pierwszej kolejności należy rozważyć zasadność zarzutów formalnych, jednakże w tej sprawie są one tego rodzaju, że nie wymagają zachowania tego porządku.
Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Stosownie do jej art. 1 ust. 2 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;
- spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Kwestie udzielenia bonifikaty od opłaty normuje art. 4 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność: 1) Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody;
- jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Jak słusznie uznał Sąd meriti, w obecnym stanie prawnym wskazane uchwały i zarządzenia mają charakter generalny, a nie indywidualny. Przepis art. 4 ust. 11 ustawy, odsyłając odpowiednio do zarządzenia wojewody oraz uchwał właściwej rady lub sejmiku w zakresie zastosowania wyżej niż przewidziano to w ust. 9 i 10 artykułu 4 bonifikaty, wymienia te akty jako "podstawy" podejmowanego w tym względzie rozstrzygnięcia, a nie – jak miało to miejsce przed 7 stycznia 2010 r. (przed nowelą wspomnianą ustawą z dnia 5 listopada 2009 r.) – jako formy wyrażania przez te organy akceptacji, warunkującej zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej wyższej niż określona ustawą stawki bonifikaty. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym podejmowane w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 11a ustawy uchwały właściwej rady gminy lub sejmiku oraz zarządzenia wojewody stanowią akty o charakterze generalnym, które w powiązaniu z przepisami ustawy kreują materialnoprawne przesłanki zastosowania bonifikaty. Dopóki zatem nie zostaną one uchwalone, udzielenie bonifikaty – za wyjątkiem jej szczególnych rodzajów uregulowanych wprost w ustawie - nie jest możliwe. W konsekwencji czego Sąd meriti prawidłowo zastosował i wyłożył przepisy art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy. Art. 4 ust. 11 nie miał w sprawie zastosowania, więc nie mógł zostać naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega też uchybienia wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP reguły równości wobec prawa. Trzeba przypomnieć, że działa ona tylko wobec podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej. Niepodobna zatem konstruować naruszenia tej zasady na gruncie porównania regulacji odnosząc ją do osób fizycznych i prawnych.
Podniesiony przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na rozprawie zarzut, że w niniejszej sprawie organy dopuściły się przewlekłości postępowania, której skutkiem było wydanie decyzji odmownych, mimo że w tym czasie obowiązywała uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 4 czerwca 2008 r., nr XXX/946/2008, która dotyczyła również spółdzielni mieszkaniowych, jest całkowicie bezpodstawny. Po pierwsze w razie bezczynności czy przewlekłości postępowania administracyjnego przepisy prawa zawierają instytucje pozwalające na przeciwdziałanie tym zjawiskom, z których skarżąca nie skorzystała. Po wtóre, wskazać należy, że uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 8 maja (nie z 4 czerwca) 2008 r., nr XXX/946/2008, została wyeliminowana z obrotu przez stwierdzenie nieważności prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/09, co jest wiadomo z urzędu (p. CBOSA). Natomiast obecna uchwała z 8 czerwca 2017 r., nr L/1217/2017, nie obowiązywała na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Przy czym, choćby z uwagi na uchylenie tą uchwałą uchwały dotyczącej bonifikaty dla osób fizycznych, przyjąć należy, że przedtem uchwały innej odnoszącej się do spółdzielni mieszkaniowych, nie podjęto, a przynajmniej nie ujawniono jej w sprawie. Skoro zatem Rada m. st. Warszawy nie ustaliła warunków udzielania bonifikat oraz wysokości stawek procentowych obowiązujących w toku sprawy, to nie istniały podstawy prawne do udzielenia wnioskowanej bonifikaty. Słusznie przeto Sąd I instancji wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym, mimo że art. 4 ust. 7 ustawy przyznaje organowi orzekającemu o konwersji praw kompetencje do udzielenia uznaniowej bonifikaty od należnej za przekształcenie opłaty, to jednak warunkiem sine qua non skorzystania przez organ z tego uprawnienia, a w konsekwencji podjęcia w tym względzie pozytywnej dla użytkownika wieczystego decyzji, jest obowiązywanie w dacie orzekania w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego uchwały właściwej rady lub sejmiku określającej warunki tejże bonifikaty oraz wysokość jej stawek procentowych. Jeżeli więc w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie istniał tego rodzaju akt o charakterze generalnym, ani o charakterze indywidualnym, wniosek o przekształcenie nie mógł być uwzględniony. Nie istniały bowiem normy prawa materialnego, w oparciu o które możliwe byłoby rozstrzygnięcie spornej kwestii w sposób oczekiwany przez Spółdzielnię. Jak słusznie uznał Sąd meriti, nawet negatywna ocena tego stanu rzeczy nie ma wpływu na wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Podobnie jak argumenty o charakterze społecznym. Przy czym nie ma przeszkód do skorzystania z przedmiotowej instytucji obecnie, bo uchwała w tym zakresie obowiązuje.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 5a ustawy w związku z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP. Ustanowiony w tym przepisie nakaz uwzględnienia przy stosowaniu ustawy przepisów o pomocy publicznej, ma zastosowanie w momencie, gdy pomoc taka ma zostać stronie udzielona. Przepisy o pomocy publicznej mają na celu zapobieganie nieuzasadnionemu preferowaniu niektórych przedsiębiorców przez organy władzy, podmioty publiczne lub regulacje różnej rangi, a przez to zapobieganie naruszaniu zasad konkurencyjności. Nie wywołują skutku w postaci wykreowania roszczenia o przyznanie pomocy państwa. Również powiązanie go z art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, nie wpłynęło na jego zasadność. Przepis ten ma charakter zadaniowy, który programowo określa politykę państwa we wskazanym w nim zakresie, wskazuje na standardy realizacji tej polityki, lecz to nie czyni go przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych podmiotów w konkretnych sprawach.
Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się chybione. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał możliwości istotnego wpływu podniesionych uchybień na wynik sprawy. Nawet formując wytyk wskazał na wpływ, a nie na istotny wpływ. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie zagadnienia wstępnego związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (p. uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie istnieje w niej kwestia zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., determinująca do chwili jego rozstrzygnięcia przez inny organ (lub sąd) konieczność zawieszenia postępowania. Zagadnienia tego nie kreuje, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, brak uchwalenia przez Radę m.st. Warszawy zasad warunków udzielania bonifikat za przekształcenie na rzecz spółdzielni mieszkaniowych prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, a nawet możliwość czy konieczność wystąpienia o podjęcie uchwały, które zresztą nie mają miejsca. Postępowanie uchwałodawcze się nie toczy, a niepodobna zawieszać danego postępowania do czasu zakończenia innego - nieistniejącego postępowania. Ponad powyższe, organ orzekający w tej sprawie nie był zobowiązany wystąpić do Rady m. st. Warszawy o podjęcie takiej uchwały, jednocześnie zawieszając postępowanie, zwłaszcza na podstawie art. 106 § 1 K.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji uchwała, o której mowa w art. 4 ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy, nie jest aktem podejmowanym w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w ramach uregulowanego art. 106 § 1 K.p.a. tzw. trybu współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji i żaden z przepisów ustawy przekształceniowej obowiązku współdziałania w tym zakresie pomiędzy organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego i organem orzekającego w sprawie nie przewiduje. W odniesieniu natomiast do wskazanego jako naruszony art. 61 K.p.a. w skardze kasacyjnej nie określono jednostki redakcyjnej, którego zarzut dotyczy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, co wyżej wskazano. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 5 października 2010 r., sygn. I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., sygn. II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., sygn. II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., sygn. I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., sygn. I OSK 2766/09, publ. CBOSA, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego. C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 26 października 2000 r., sygn. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Tymczasem nawet uzasadnienie tego zarzutu nie wskazuje na naruszenie przywołanego przez skarżącą kasacyjnie art. 61 K.p.a. odnoszącego się do sposobu wszczęcia postępowania, określającego skargowość i oficjalność działania oraz moment wszczęcia i zawiadomienie stron. W związku z powyższym wytyk w tym obrębie okazał się co najmniej nietrafny. Pomijając już wątpliwość co do prawdziwości ujętych w nim twierdzeń. Nadto fakt, że zarzutami procesowymi objęto przepisy K.p.a., których sądy administracyjne nie stosują. Wreszcie przyszło zważyć, iż zarzut w przedmiocie działki nr [...] nie mógł wpłynąć na ocenę poprawności zaskarżonego wyroku, gdyż nie mógł skutkować wzruszeniem go, zwłaszcza wobec decyzji odmawiającej przekształcenia.
Z powyższych przyczyn skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a.
----------------------- 11