Uzasadnienie
Komendant Wyższej Szkoły Policji w S. rozkazem personalnym z dnia 19 sierpnia 2002 r. (...), działając na podstawie art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym /Dz.U. nr 10 poz. 40 ze zm./ oraz par. 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyjmowania na studia w Wyższej Szkole Policji w S., przebiegu immatrykulacji oraz studiów, a także organów właściwych w tych sprawach /Dz.U. nr 37 poz. 359/ z dniem 19 sierpnia 2002 r. wydalił aspiranta Roberta K. z Wyższej Szkoły Policji w S. W uzasadnieniu wskazał, że wydalenie nastąpiło w związku z rażącym naruszeniem dyscypliny służbowej oraz z popełnieniem przez skarżącego czynu nielicującego z honorem i godnością policjanta, tj. za nieuczestniczenie w zajęciach w dniach od 4 kwietnia do 8 kwietnia 2002 r. i nieprzedstawienie zwolnienia lekarskiego, za co orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia 16 maja 2002 r. (...), wydanym przez Komendanta Wyższej Szkoły Policji w S., utrzymanym w mocy przez Komendanta Głównego Policji w dniu 7 sierpnia 2002 r., (...), wymierzono mu karę surowej nagany. Ponadto jest to uzasadnione prowadzeniem wobec wymienionego postępowania dyscyplinarnego za wykroczenie w ruchu drogowym. Rozkaz ten został utrzymany w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia 9 stycznia 2004 r. (...), który dodatkowo podkreślił, że rozpoznając sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji uwzględniono fakt dwukrotnego ukarania karami dyscyplinarnymi słuchacza uczelni tj. karą nagany z ostrzeżeniem za utratę legitymacji służbowej /decyzja komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z 31 października 2002 r./ i karą dyscyplinarną wyznaczenia na niższe stanowisko za wykroczenie w ruchu drogowym /decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z 4 stycznia 2003 r./. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Robert K. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego i procesowego, a mianowicie zasady czynnego udziału strony, niewstrzymania po wniesieniu odwołania jej wykonania oraz uznania, że jego czyn nie licuje z honorem i godnością policjanta. Ponadto podkreślił, że jedna z kar, tj. kara surowej nagany uległa zatarciu już w chwili orzekania przez organ drugiej instancji a w pozostałych wniósł skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z postanowieniem NSA z 16 stycznia 2003 r., SA/Sz 2231/02 wniesienie skargi do sądu administracyjnego na orzeczenie dyscyplinarne uniemożliwia jej wykonanie, a tym samym stwierdzenie winy. Podniósł też zarzut niekonstytucyjności rozporządzenia, co winno skutkować, jego zdaniem, odmową zastosowania tego aktu prawnego przez sąd.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wskazał, że argument zatarcia kary nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji musiał odnieść się do istotnych ustaleń postępowania przed organem I instancji, do których należał fakt ukarania skarżącego karą dyscyplinarną. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadzał żadnych dowodów, nie było więc czynności w których mógł brać udział skarżący. Kwestia wstrzymania decyzji nie była natomiast możliwa do uwzględnienia, została ona już bowiem wykonana, a organ nie prowadził nowego naboru. Obecnie szkoła ma status resortowej szkoły zawodowej i w tym roku kończą studia ostatni słuchacze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2004 r., II SA/Wa 550/04 oddalił skargę oceniając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do treści art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 10 poz. 40 ze zm./ przepisy tej ustawy stosuje się odpowiednio do szkół wyższych, nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych, a zgodnie z art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy wydalenie słuchacza z wyższej szkoły następuje w wypadku popełnienia czynu nie licującego z honorem i godnością funkcjonariusza. Organ nie ma wówczas luzu decyzyjnego. Na podstawie par. 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyjmowania na studia w Wyższej Szkole Policji w S., przebiegu immatrykulacji oraz studiów a także organów właściwych w tych sprawach /Dz.U. nr 37 poz. 359/ decyzje o wydaleniu z przyczyn określonych m.in. w art. 24 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy podejmuje Komendant Szkoły.
W rozpoznawanej sprawie skarżący został ukarany dyscyplinarnie karą surowej nagany za czyn polegający na niepowiadomieniu przełożonych o przyczynach nieobecności w służbie. W międzyczasie toczyło się inne postępowanie dyscyplinarne. Zatem, jeśli się zważy szczególną i oczekiwaną w odbiorze społecznym pozycję funkcjonariusza Policji, która nie może się charakteryzować nieprzestrzeganiem norm prawnych i moralnych, to należy uznać - zdaniem WSA w Warszawie, iż skarżący naraził na szwank dobre imię i reputację Policji. Niezależnie od tego, co jest w sprawie bezsporne, naruszył on również, i to w sposób rażący, dyscyplinę służbową. Wprawdzie w podstawie prawnej organ nie powołał art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy, stanowiący o zaniedbywaniu nauki lub innych obowiązków służbowych i nakładający w związku z tym na organ takie same obowiązki, jak art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy, to jednak przepis taki istnieje i nie można zarzucić organowi wydania decyzji bez podstawy prawnej. Sformułowanie "naruszenie dyscypliny służbowej" jest bowiem leksykalnie tożsame z "zaniedbywaniem obowiązków służbowych".
Odnośnie zarzutu braku czynnego udziału strony w sprawie, zgodnie z art. 77 par. 4 Kpa fakty powszechnie znane i znane organowi z urzędu nie wymagają dowodów. Fakty znane z urzędu należy stronie zakomunikować. Skarżącemu i organowi znane były fakty orzeczenia dyscyplinarnego, a tylko te legły u podstaw decyzji. Zatem nie były wymagane nowe dowody w sprawie. WSA w Warszawie podkreślił także, że organ administracji nie jest uprawniony do odmowy zastosowania przepisu prawa, oraz, że nie podziela stanowiska, iż cytowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, niespełniającej warunków określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Odnośnie zarzutu braku wstrzymania decyzji sąd podkreślił, że organ drugoinstancyjny początkowo procedował w trybie skargowym, a po wyroku Sądu z 7 listopada 2003 r., nakładającym obowiązek wydania decyzji, nie było już możliwe zadośćuczynienie wspomnianej zasadzie, bowiem nie prowadzono już naboru na studia według wcześniejszych reguł. Powołanie się na fakt wymierzenia kary dyscyplinarnej stanowiło natomiast bezsporne odniesienie do ustaleń pierwszoinstancyjnych.
W skardze kasacyjnej skarżący, działający za pośrednictwem adwokata, zaskarżył w całości przedmiotowy wyrok zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, polegające na błędzie w subsumpcji, co wyrażało się tym, że błędnie ustalony w sprawie stan faktyczny uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Stosownie do przepisów art. 136 Kpa rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Tymczasem decyzja drugoinstancyjna została oparta na orzeczeniu dyscyplinarnym, które uległo zatarciu, czyli brak było podstawy prawnej do jej wydania. Oparcie zaś decyzji drugoinstancyjnej na innych postępowaniach dyscyplinarnych świadczy o braku przeanalizowania przez organ II instancji całości materiałów postępowania, gdyż w chwili wydania decyzji orzeczenia te były już uchylone i umorzone w wyniku prawomocnych wyroków WSA w Olsztynie. Są to wyroki z dnia 10 marca 2004 r., jakie zostały wydane w sprawach o sygnaturach: 2/II SA 473/03 i 2/II SA 1720/03. Powyższe stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Następną podstawą kasacyjną, podniesioną w skardze jest niezapewnienie skarżącemu udziału w postępowaniu dotyczącym wydalenia go ze szkoły. Jest to o tyle istotne, że wówczas komendant mógł zwrócić uwagę, że dwa inne postępowania dyscyplinarne, które przywołuje w uzasadnieniu decyzji I i II instancji obarczone są wadą kwalifikowaną uniemożliwiającą pozostawienie ich w obrocie prawnym. Świadczą o tym wyroki WSA w Olsztynie, wskazujące, że Robert K. z uwagi na leczenie psychiatryczne w okresie od dnia 21 czerwca 2002 r. do dnia 2 grudnia 2002 r. /tj. w okresie, gdy był wydawany pierwszy i drugi rozkaz o wydaleniu/ nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniach dyscyplinarnych. Ponadto wznowienie na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie wywarło wpływ na treść decyzji, czy też nie. Kolejną podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku jest zdaniem R. K. fakt, iż organy administracji naruszyły zasadę art. 130 Kpa, tj. wykonalności decyzji. Ma ona zaś znaczenie dla możliwości skutecznej obrony przez jednostkę jej praw. Nie można się zgodzić z WSA, że zadośćuczynienie tej zasadzie nie było możliwe, bo nie prowadzono w czasie wydania decyzji drugoinstancyjnej naboru na studia według uprzednio obowiązujących zasad. W tym czasie trwały studia stacjonarne. Skarżący był słuchaczem przedostatniego semestru, a więc nie musiał się ubiegać o ponowne przyjęcie. Organ powinien mu umożliwić kontynuowanie nauki. Ponadto w odpowiedzi organ wprowadził sąd w błąd wskazując, że Wyższa Szkoła Policji w S. jest zwykłą szkołą resortową. Jest ona szkołą wyższą. Organy złamały też zasadę obiektywizmu i praworządności, gdyż oba rozkazy poprzedziły postępowania prowadzone nierzetelnie, o czym świadczy oświadczenie Michała J. z dnia 16 listopada 2004 r. Skarżący podkreślił też, że Sąd nie odniósł się do jego zarzutów wskazanych w skardze, iż czyn polegający na niepowiadomieniu przełożonych o chorobie, która nastąpiła wskutek wypadku drogowego nie może być uznany za nielicujący z honorem i godnością oraz podważający autorytet Policji. WSA w Olsztynie wyrokiem 2/II SA 473/03 rozpatrując skargę na orzeczenie dyscyplinarne stwierdził, iż organy nie uzasadniły tej tezy. Choć wyrok dotyczy innego czynu, to jednak jest bezpośrednio z nim związany, gdyż związane ze sobą były wypadek i choroba. Reasumując, zdaniem skarżącego, w przeprowadzonym postępowaniu organy dopuściły się naruszenia prawa, a WSA w Warszawie nie zbadał wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna, wniesiona przez pełnomocnika Skarżącego - Roberta K. zasługuje na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia przez WSA w Warszawie prawa materialnego. Sąd ten przyjął bowiem, iż czyn polegający na niepowiadomieniu przełożonych o chorobie, która nastąpiła wskutek wypadku drogowego stanowi akt nielicujący z honorem i godnością Policjanta oraz podważający autorytet Policji, w rozumieniu art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 10 poz. 40 ze zm./.
Zgodnie bowiem, z odpowiednio stosowanym do Wyższej Szkoły Policji w S., powołanym przepisem, organ musiał relegować słuchacza ze szkoły, gdy:
1/ nastąpi zwolnienie z zawodowej służby w Policji z powodu: otrzymania dwóch kolejnych niedostatecznych ogólnych ocen w opiniach służbowych, utraty /pozbawienia/ stopnia w Policji, lub zastosowania prawomocnym wyrokiem sądu środka karnego wydalenia z zawodowej służby albo zakazu wykonywania zawodu policjanta, lub wydania prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej usunięcia z zawodowej służby w Policji, lub skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne na karę pozbawienia wolności bez warunkowego zawieszenia jej wykonania, lub gdy;
2/ słuchacz dopuści się popełnienia czynu nie licującego z honorem i godnością policjanta, 3/ słuchacz zaniedbuje naukę lub inne obowiązki służbowe.
Zakres zastosowania przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, iż nakaz relegowania z Wyższej Szkoły Policji w S. danego słuchacza dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy dopuszcza się on umyślnego i ciężkiego występku przeciwko normom prawnym, lub obyczajowym. Ponadto zauważyć należy, iż jako odstępstwo od zasady kontynuowania nauki przez słuchacza w szkole oraz niosący dotkliwe dlań konsekwencje /usunięcie ze studiów/, przepis ten powinien być rozumiany w sposób maksymalnie zawężający. Niedopuszczalne jest traktowanie normy art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy jako swoistego "worka bez dna", do którego będą mogły być zaliczane najrozmaitsze czyny, o których organ - Komendant Wyższej Szkoły Policji w S. wypowie się autorytatywnie, iż naruszają one jego zdaniem honor i godność policjanta. Takie działanie jawi się jako wykraczające poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji /w tym zakres luzu decyzyjnego/ tego organu. Wyłącznie bowiem szczegółowe uzasadnienie przesłanek ustawowych: "naruszenie honoru" i "naruszenie godności policjanta", w świetle konkretnego przypadku może wskazywać, iż organ nie naruszył granic swobody oceny, przyznanych mu przez ustawodawcę.
W niniejszej sprawie punkt 2 ust. 3 art. 24 ustawy, stał się podstawą do usunięcia z Wyższej Szkoły Policji w S. słuchacza za to, iż nie usprawiedliwił swojej nieobecności na zajęciach. Poza sporem jest przy tym, iż powodem nieobecności słuchacza - Roberta K. na zajęciach był uraz kręgosłupa, jakiego nabawił się podczas wypadku drogowego /nota bene wypadku, który sam spowodował/. Z faktu zaistnienia wypadku organ doskonale zdawał sobie sprawę, o czym świadczy chociażby to, iż słuchacz został tytułu jego spowodowania pociągnięty do odpowiedzialności dyscyplinarnej /obok poniesienia wcześniej odpowiedzialności w trybie postępowania w sprawach o wykroczenia/. Wypadek drogowy, co należy podkreślić, jest co do zasady zdarzeniem losowym, którego sprawca nie chce popełnić. W wyniku odniesionych w nim obrażeń Robert K. nie był zdolny do uczestniczenia w zajęciach w Wyższej Szkole Policji w S. Pomimo tego, tak Komendant Wyższej Szkoły Policji, jak i Komendant Główny Policji ocenili, iż czyn taki - tj. spowodowanie wypadku drogowego i niestawienie się w związku z odniesionymi obrażeniami na zajęciach w Szkole, stanowi uchybienie honoru i godności policjanta, w rozumieniu art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy.
Rozpoznając skargę Roberta K. od rozkazu Komendanta Głównego Policji z dnia 9 stycznia 2004 r. w przedmiocie wydalenia z Wyższej Szkoły Policji w S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż zachowanie skarżącego, jakkolwiek nie mieściło się w dyspozycji art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy, to jednocześnie spełniało przesłanki z art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy, tj. zaniedbywania obowiązków służbowych, obowiązków słuchacza uczestniczenia w zajęciach, co w konsekwencji również pozwalało organowi na relegowanie Roberta K. z grona słuchaczy Szkoły.
Mając na względzie, przedstawioną powyżej, własną interpretację przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że zarówno stanowisko organów w postępowaniu administracyjnym, jak i WSA w Warszawie, w sposób rażący naruszyło prawo materialne - art. 24 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym. Nawet bowiem fakt, że skarżący nie powiadomił od razu Komendanta Szkoły o przyczynie swojej nieobecności w zajęciach, to okoliczności zaistnienia wypadku, w wyniku którego Skarżący odniósł obrażenia, powinny przemawiać za oceną, iż Robert K. ani nie naruszył godności i honoru policjanta, ani też nie zaniedbywał nauki, czy obowiązków służbowych. Zauważyć przy tym trzeba, że termin "zaniedbywanie" niesie z sobą pierwiastek celowego działania, i to działania o charakterze zawinionym, a także długotrwałym. Takich przymiotów, konsekwencji wypadku komunikacyjnemu, w którym brał udział Skarżący przypisać nie sposób. Zapomniał o tym Sąd administracyjny pierwszej instancji, który próbując sanować niezgodną z prawem interpretację przez Komendanta Głównego Policji art. 24 ust. 3 pkt 2 ustawy, stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż co prawda nie można ocenić braku przedstawienia przez Skarżącego w terminie zwolnienia lekarskiego władzom Szkoły jako czynu naruszającego godność i honor policjanta, tym niemniej można ocenić go jako "zaniedbywanie nauki i obowiązków służbowych", w rozumieniu art. 24 ust. 3 pkt 3 ustawy.
Jak już wspomniano, takie działanie Sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako naruszające przepis prawa materialnego - art. 24 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższym szkolnictwie wojskowym /t.j. Dz.U. 1992 nr 10 poz. 40 ze zm./. W konsekwencji, na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji powinien ocenić zasadność podejmowanych przez organy administracji decyzji wobec Roberta K., mając na uwadze zaprezentowaną powyżej interpretację art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o wyższym szkolnictwie wojskowym.
O kosztach, jak w pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348 ze zm./.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 185 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.