Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 13 listopada 2007 r., II SA/Op 414/07 uchylił zaskarżoną przez P. W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny i została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić w całości zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zatem decyzję kasacyjną można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w całości lub znacznej części". W sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownej rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a.,; rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakres wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Wobec takiego uregulowania ustawowego określony w art. 138 § 2 K.p.a. rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięć sprawy, jest dopuszczalny tylko wyjątkowo. W tym przedmiocie stanowisko orzecznictwa i doktryny jest jednolite (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 607-608, a także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 sierpnia 1999 r., sygn. akt SA 2776/98 - System Informacji Prawnej LEX nr 47914; z 22 września 1981 r., sygn. a II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), w związku z czym nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia omawianego przepisu (patrz wyroki Naczelnego Są< Administracyjnego: z 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, M. Prawn. 2004 nr 2, s. 60; z 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99 oraz z 27 października 1999 sygn. akt I SA 2127/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48722 i nr 48721). Zatem tam, gdzie nie zachodzi potrzeb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a powinien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepis postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., to Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odpowiedź brzmi, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że zgodnie z art. 90b ust. 1 ustawy o systemie oświaty uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pomoc ta jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych. Zgodnie z przepisem art. 90c ust. 1 powołanej ustawy, pomoc materialna ma charakter socjalny albo motywacyjny, a świadczeniami o charakterze socjalnym są stypendium szkolne i zasiłek szkolny. W myśli art. 90d ust. 1 o systemie oświaty stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek rodziców albo pełnoletniego ucznia, po zasięgnięciu opinii odpowiednio dyrektora szkoły, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium języków obcych, kolegium pracowników służb społecznych lub ośrodka, o którym mowa wart. 90b ust. 3 pkt 2, a także na ich wniosek. Świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również przyznawane z urzędu (art. 90n ust. 2 i 3). Stosownie natomiast do art. 90n ust. 1 ustawy o systemie oświaty, w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje się decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 90d ust. 7 i 8 omawianej ustawy miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), stanowiącym, że prawo do pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę przekracza kwoty 316 zł. Organ odwoławczy prawidłowo także wyjaśnił, że od dnia 1 października 2006 r. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) obowiązuje zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie w wysokości nieprzekraczającej 351 zł (§ 1 pkt 1 lit cyt. rozporządzenia). Natomiast z treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż za dochód uważa się sumę uzyskanych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, lub w przypadku utraty dochodu, sumę uzyskanych przychodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowi oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu tego nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczeń przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnień i instytucjach rynku prący z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.
W świetle powyższych uregulowań w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości że wniosek o przyznanie pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego dla P. W., będącego osobą małoletnią i uczęszczającą do gimnazjum, został złożony przez jego matkę - M. W.. Bezspornie też w rodzinie występuje, co najmniej jedna z sytuacji określonych w art. 90c ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Rodzina jest bowiem niepełna, a nadto wielodzietna. W związku z tym warunkiem przyznania dochodzonego wnioskiem świadczenia dla P. W. było ustalenie wysokości dochodu rodziny. Przez organ pierwszej instancji ustalenie kwoty tego dochodu nastąp dwuwariantowo, tj. ustalono dochód zarówno z miesiąca, w którym przez M. W. został złożony wniosek o przyznanie stypendium szkolnego, jak i dochód z miesiąca poprzedzającego, przy czym w każdym z tych przypadków do dochodu zostały doliczone alimenty w wysokości 350 zł, a wyliczona w ten sposób kwota przekraczała kwotę graniczną dochodu wynoszącą 351 zł. Wobec treści odwołania, w którym zarzucono, iż wpłata kwoty wyegzekwowanych alimentów wynoszącej 350 zł we wrześniu 2006 r. była jedyną wpłatą od maja 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., uchylając decyzję organu pierwszej instancji uznało, iż organ ten winien zwrócić się do Komornika Sądowego Rewiru IV przy Sądzie Rejonowym w O. o informację, jakiego okresu dotyczą wyegzekwowane alimenty, albowiem - jak wskazało - okoliczności te mają zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, który zezwala organowi na rozliczenie uzyskanego jednorazowo dochodu przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód. Podzielając stanowisko co do niezbędności przeprowadzenia powyższego dowodu, stwierdzić jednak należy, iż w ocenie Sądu, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w opisany sposób nie mogło stanowić podstawy dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należało do jego obowiązków. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w żaden sposób nie wykazało, ażeby zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części, a tym samym, aby konieczne było przeprowadzenie znacznej części postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzenie wskazanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodu nie wykracza poza ramy postępowania odwoławczego, a konkretnie postępowania uzupełniającego, jakie może i powinno zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Zauważyć należy, iż w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji sam organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy pozwalający na poczynienie niezbędnych ustaleń w sprawie, a zaniechał jedynie wyjaśnienia jednej okoliczności, której ustalenie polega na pozyskaniu od Komornika Sądowego informacji w zakresie wysokości alimentów wyegzekwowanych od dłużnika w miesiącu sierpniu 2006 r. oraz ustalenia okresu, jakiego dotyczy wpłata dokonana we wrześniu 2006 r. Konieczność wyjaśnienia w tak określonym zakresie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, gdyż - jak szczegółowo wskazano już wcześniej - zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Skoro w postępowaniu drugoinstancyjnym należało przeprowadzić jedynie uzupełniający dowód z informacji zasięgniętej u Komornika Sądowego w zakresie alimentów otrzymanych przez rodzinę M. W., to organ odwoławczy powinien mieć na względzie, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści w przyznanych mu ustawowo kompetencjach do uzupełnienia postępowania (por. wyr Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 1996 r., sygn. akt I SA/Po 234/9 System Informacji Prawnej LEX nr 27339 oraz z 13 maja 1999r., sygn. akt IV SA 723/9 System Informacji Prawnej LEX nr 47269). Uzupełnienie materiału dowodowego o informację uzyskaną od Komornika Sądowego będzie stanowić podstawę do prawidłowego ustalenia dochodu osiągniętego przez rodzinę M. W. zarówno w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a więc w miesiącu sierpniu, jak i w miesiącu złożenia wniosku, a więc we wrześniu, co pozwoli na ustalenie wysokości dochodu przypadającego na jednego członka rodziny, a ustalenia te pozwolą z kolei na stwierdzenie, czy dochód ten uprawnia do otrzymania pomocy socjalnej w postaci dochodzonego stypendium szkolnego.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § l pkt l lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuprawnione uznanie, że decyzja objęta wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. z powodu niewykazania, ażeby zgromadzony materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części oraz uchylenia się od merytorycznego rozpoznania sprawy, a także zaniechania zgromadzenia we własnym zakresie dowodu umożliwiającego dokonanie oceny zasadności i prawidłowości decyzji organu I instancji.
Wobec powyższego wniosło o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że uzasadniając podjętą decyzję kasacyjną powołało przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej mające zastosowanie w sprawie i jednocześnie wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie wysokości dochodu w rodzinie P. W. oraz nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Wskazało, że aby Paweł W. mógł otrzymać stypendium szkolne, miesięczna wysokość dochodu na osobę w jego rodzinie nie może być większa niż kwota kryterium dochodowego, wynoszącego 351 zł Podniosło, iż organ I instancji, ustalając miesięczny dochód rodziny ucznia, przyjął podstawę ustalenia dochodu przychody uzyskane przez członków rodziny w miesimy poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium, czyli w sierpniu 2006 wynoszące 1.793,62 zł. Podkreśliło, że M. W. we wrześniu 2006 r. utraciła prawo do zaliczki alimentacyjnej, jednak z treści art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej można wywieść, iż utrata dochodu zachodzi wówczas, gdy przychody z poszczególnych źródeł dochodu uzyskane w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku są wyższe od przychodów z poszczególnych źródeł uzyskanych w miesiącu, w którym wniosek został złożony, co nie ma miejsca w rodzinie P. W., której dochody z sierpnia 2006 r. są niższe od dochodów uzyskanych przez tę rodzinę we wrześniu 2006 r. Oznacza to, iż nie doszło do utraty dochodu w ogóle, lecz utracone zostało jedno ze źródeł tego dochodu. Stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo przyjął, iż na dochód z sierpnia 2006 r. składają się świadczenia rodzinne w kwocie 305 zł, zaliczka alimentacyjna w kwocie 300 zł, zasiłek przedemerytalny w kwocie 678,62 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 160 zł. Wątpliwości Kolegium wzbudziła natomiast przyjęta przez organ I instancji kwota alimentów, które Pani M. W. otrzymała od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w O. w dniu [...] września 2006 r. i dlatego wskazało, iż organ I instancji powinien zwrócić się do Komornika Sądowego o informację, kiedy faktycznie alimenty na dzieci Pani M. W. zostały wyegzekwowane oraz jakiego okresu dotyczą, ponieważ odwołująca się zarzuciła, że w okresie od maja 2006 r. do sierpnia 2006 r. alimentów nie otrzymywała. Dodało, że ustalenie tych okoliczności ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu należnego za dany okres, kwotę tęgo dochodu rozlicza się w równych częściach na kolejne miesiące przez okres odpowiadający okresowi, za który uzyskano dochód. Z uwagi na fakt, iż organ I instancji nie poczynił wszystkich ustaleń w celu prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaskarżoną decyzję Kolegium uchyliło i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia, wskazując, iż organ I instancji powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości wysokość dochodu przypadającego na jedną osobę, a w przypadku spełnienia przez P. W. warunku osiągania dochodu niższego niż kwota 351 zł, organ ten powinien przyznać pomoc materialną w formie stypendium szkolnego zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o systemie oświaty oraz zasadami przyjęty mi przez Radę Miasta O. w uchwale nr [...] z dnia [...] w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta Opola.
Z uzasadnienia wyroku Sądu wynika, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a konkretnie z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, iż w sytuacji gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej.
Zdaniem Kolegium stanowiska Sądu zaprezentowanego w wyżej opisanym wyroku nie można podzielić. Materia stypendiów szkolnych została uregulowana w ustawie z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w rozdziale 8a zatytułowanym "Pomoc materialna dla uczniów". Na podstawie art. 90d ust. 1-6 tej ustawy, stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą;
- pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników. Stypendium szkolne może być udzielane uczniom szkół ponadgimnazjalnych oraz słuchaczom kolegiów, o których mowa w ust. 3, także w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania. Stypendium szkolne może być także udzielone w formie świadczenia pieniężnego, jeżeli organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2, a w przypadku uczniów szkół ponadgimnazjalnych także w formie, o której mowa w ust. 4, nie jest możliwe, natomiast w przypadku słuchaczy kolegiów, o których mowa w ust. 3, udzielenie stypendium w formach, o których mowa w ust. 2 i 4, nie jest celowe. Stypendium szkolne może być udzielone w jednej lub kilku formach jednocześnie. Art. 90d ust. 7 powołanej ustawy o systemie oświaty odwołuje się do przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określając, że "miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolenie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej". Miesięczna wysokość dochodu ustalana jest na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3. Z kolei art. 8 ust. 1 pkt 2 cyt. wyżej ustawy o pomocy społecznej określa, że "prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej kryterium dochodowym na osobę w rodzinie". Natomiast z treści art. 8 ust. 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej wynika, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;
- składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
- kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze (ust. 4 tego artykułu). Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) od dnia 1 października 2006 r. obowiązuje zweryfikowane kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie w wysokości nieprzekraczającej 351 zł (§1 pkt 1 lit. b).
W przedmiotowej sprawie powodem odmowy przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego uczniowi P. W. było niespełnienie przez stronę warunku określonego w art. 90d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, a więc nieprzekraczania dochodu w rodzinie ucznia wyższego niż 351,00 zł. Jednakże z takim stanowiskiem organu pierwszej instancji nie zgodziło się Kolegium, które uznało, iż argumenty podnoszone przez przedstawiciela ustawowego P. W. w odwołaniu z dnia 23 stycznia 2007 r. dotyczące nieotrzymywania alimentów w okresie od maja do sierpnia 2006r., a wypłacenia ich w dniu 14 września 2006 r. wymagają wyjaśnienia z udziałem Komornika Sądowego Rewiru IV przy Sądzie Rejonowym w Opolu, a następnie dokonania oceny ich wpływu na wysokość dochodu rodziny ucznia ustalonego w myśl zasady określonej w art. 8 ust. 12 ustawy o pomocy społecznej, a w konsekwencji na prawo strony do stypendium szkolnego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd podzielił stanowisko Kolegium co do tego, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z informacji zasięgniętej u Komornika Sadowego w zakresie alimentów otrzymywanych przez rodzinę M. W.. Zdaniem Sądu niezbędność przeprowadzenia powyższego dowodu nie dawała organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, którą można wydać wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego. Uzupełnienia postępowania o ten właśnie dowód, zdaniem Sądu, organ odwoławczy powinien dokonać w trybie art. 136 k.p.a., a w dalszej kolejności merytorycznie rozpatrzyć sprawę na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.
Pogląd Sądu, iż w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia szerokiego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za chybiony. Uwadze Sądu uszło bowiem to, iż w końcowej części uzasadnienia decyzji z dnia 15 maja 2007 r. organ odwoławczy wskazał, iż załatwienie sprawy wymaga nie tylko ustalenia przez organ pierwszej instancji prawidłowego dochodu na jedną osobę w rodzinie ucznia, lecz także dokonania oceny, czy uczeń spełnia ustawowe przesłanki uprawniające go do otrzymania tej formy pomocy materialnej, a dopiero w przypadku ustalenia, że takie przesłanki spełnia powinien przyznać stypendium szkolne na zasadach określonych w ustawie o systemie oświaty oraz zasadach przyjętych w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta O., uchwalonym przez Radę Miasta O. w uchwale nr [...] z dnia [...]. Z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty wynika, że co do zasady stypendium szkolne powinno być przyznane w formie pomocy rzeczowej bądź całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania. Dopiero w sytuacji, w której organ przyznający stypendium uzna, że udzielenie stypendium w tych formach nie jest możliwe, może przyznać stypendium szkolne w formie świadczenia pieniężnego. Organ przyznający może też, w zależności od potrzeb edukacyjnych ucznia, przyznać stypendium szkolne w jednej lub kilku formach jednocześnie odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż w kwestii formy, w jakiej stypendium powinno być przyznane P. W., pod warunkiem spełnienia przesłanek ustawowych, konieczne jest, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ustalenie szeregu istotnych okoliczności faktycznych, których organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalał, a z treści wniosku o przyznanie stypendium szkolnego P. W. nie wynika, o jaką formę stypendium M. W. wnioskuje. Nie bez znaczenia dla ustalenia formy stypendium jest okoliczność zamieszkiwania ucznia w internacie, na która powołuje się dyrektor szkoły opiniując przedmiotowy wniosek.
Niezależnie od tego organ odwoławczy, rozpatrując sprawę pod kątem przyznania stronie stypendium szkolnego, powinien dysponować materiałem dowodowym, który pozwoliłby na podjęcie rozstrzygnięcia nie tylko co do formy, w jakiej miałoby być przyznane stypendium szkolne, lecz także co do rozmiaru udzielanej pomocy materialnej oraz zakresu, na jaki pomoc ta powinna być przyznana. Zatem organ odwoławczy powinien dysponować informacją o posiadanych przez Prezydenta Miasta O. środkach finansowych i realizację stypendiów szkolnych w roku szkolnym 2006/2007 oraz przyjętych przez ten organ kryteriach rozdziału posiadanych środków, a wynikających z realizacji postanowień wartych w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta Opola. Wobec powyższego nie można zgodzić się twierdzeniami Sądu, iż wskazane przez organ odwoławczy braki postępowania dowodowego organu I instancji mogły zostać uzupełnione w ramach postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego, prowadzonego na podstawie art. 136 k.p.a.. Podkreślenia wymaga bowiem fakt, że prowadzenie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do przeprowadzenia dowodu, bądź uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania, a nie do przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Jest ono zatem możliwe tylko wtedy, gdy prowadzi bezpośrednio do wydania decyzji orzekającej co do istoty. Rozstrzygając sprawę w jej całokształcie nie wystarczy mieć na uwadze jedynie uzyskanie dowodu z informacji zasięgniętej u Komornika Sądowego w zakresie alimentów otrzymywanych przez rodzinę M. W., który pozwoli organowi ocenić, czy strona kwalifikuje się do otrzymania pomocy materialnej w formie stypendium szkolnego, lecz także należy dysponować danymi umożliwiającymi organowi orzekającemu ustalenie formy pomocy, którą można by określić mianem "materialno-rzeczowej" oraz jej rozmiaru, a także jeżeli forma stypendium szkolnego tego wymaga, okresu jego realizowania innego niż miesięczny lub jednorazowy (art. 90d ust. 11 ustawy). Tak specyficzny zakres danych mieści się w ramach szeroko rozumianego pojęcia pomocy materialnej dla uczniów o charakterze socjalnym ze środków publicznych, realizowanej przez wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, a zatem wykracza poza granice kognicji samorządowego kolegium odwoławczego. Skoro przeprowadzenie postępowania w tak szerokim zakresie nie należy do kompetencji organu odwoławczego, za uzasadnione uznać należy zastosowanie przez kolegium trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a..
Wskazane przez stronę skarżącą, w zakwestionowanej przez M. W. decyzji organu pierwszej instancji, uchybienia - braki w zgromadzonym materiale dowodowym - skutkują, w ocenie strony skarżącej, niemożnością przyznania stronie prawa do przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym - stypendium szkolnego. Mając jednakże na uwadze fakt, że ustalenie prawa to nie tylko przyznanie stypendium szkolnego, lecz także określenie jego formy, wysokości i okresu, co wymaga posiadania dodatkowych dowodów, organ odwoławczy nie mógł merytorycznie rozpatrzyć sprawy. Przeprowadzenie zatem postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy w zakresie dowodów, które pozwoliłyby organowi na dokonanie wyboru formy stypendium szkolnego określone w art. 90d ust. 2-6 ustawy o systemie oświaty, określenia rozmiaru pomocy (wysokości i okresu), prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a w konsekwencji do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty. Kwestia ta również umknęła uwadze Sądu, mimo że granice postępowania dowodowego wyznaczone są - z jednej strony zasadą prawdy obiektywnej, obligującą organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z drugiej zaś - zasadą dwuinstancyjności. W zaskarżonym wyroku Sąd podkreślił, iż organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej i winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej organ odwoławczy mógł wydać jedynie decyzję kasacyjną, albowiem organ pierwszej instancji naruszył zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zachodziła potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części.
Reasumując: skoro w przedmiotowej sprawie występują liczne, istotne okoliczności mające wpływ na formę, wysokość i okres udzielonej pomocy w formie stypendium szkolnego, przy spełnieniu ww warunków o charakterze szczególnym związanym ściśle z przedmiotem działania organu jednostki samorządu terytorialnego, znane mu z urzędu, wymagające nie tylko ich ustalenia, ale także rozważenia w zakresie uznania administracyjnego przysługującego organowi, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 k.p.a. nie było - zdaniem Kolegium - ani możliwe, ani celowe. Stąd zasadnym było uchylenie decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionego w niej zarzutu nie można uznać za usprawiedliwiony.
Po pierwsze, należy zauważyć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97).
Powyższy wniosek wynika także z treści art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 8/99 Sąd ten stwierdził, że w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, organ odwoławczy jest zobowiązany zastosować przepis art. 136 k.p.a.
Fakt, że podjęcie decyzji w sprawie wymaga dokonania przez organ oceny, czy uczeń spełnia ustawowe przesłanki uprawniające go do otrzymania tej formy pomocy materialnej, a dopiero w przypadku ustalenia, że takie przesłanki zostały spełnione organ powinien przyznać stypendium szkolne na zasadach określonych w ustawie o systemie oświaty oraz zasadach przyjętych w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie miasta Opola, uchwalonym przez Radę Miasta O. w uchwale nr [...] z dnia [...] nie zwalnia organu drugiej instancji od podjęcia merytorycznej decyzji w sprawie, oczywiście po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy tym do jego właściwości należy m. in. rozstrzygnięcie, w jakiej formie ma być przyznane uczniowi stypendium szkolne, ponieważ rozstrzygnięcie tej kwestii stanowi zastosowanie obowiązującej normy do istniejącego stanu faktycznego sprawy. W żaden zaś sposób nie można takiego działania kwalifikować jako czynności zmierzających do wyjaśnienia istniejącego w danej sprawie stanu faktycznego. Tak samo należy zakwalifikować działania organu prowadzącego postępowanie zmierzające do podjęcia rozstrzygnięcia w kwestii rozmiaru udzielanej pomocy materialnej oraz zakresu, na jaki pomoc ta powinna być przyznana.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.