Postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., I OSK 98/13

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 12 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1656/12 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu

Skład

Sędzia NSA Janina Antosiewicz

Sprawa

w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Pismem z dnia 27 lipca 2012 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy przez Naczelnika Wydziału Nieruchomości dla Dzielnicy Wola z dnia [...] marca 2012 r. orzekającą o odmowie nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr ew. [...], i orzekającą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości na rzecz E. i M. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie.

Postanowieniem z dnia 6 listopada 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – jako wniesioną przez podmiot do tego nieuprawniony. Jak wskazał Sąd, skarga wniesiona została przez Miasto Stołeczne Warszawa czyli organ pierwszej instancji. Z sentencji decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wydanej przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie - Naczelnika Dzielnicy Wola działającego z upoważnienia Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy wprost wynika, iż działał on na podstawie uchwały Rady m.st. warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04). Pogląd ten uzasadniony jest faktem, że organ wydając decyzję w pierwszej instancji nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji.

Od powyższego postanowienia Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia, zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.
2. - poprzez nie stwierdzenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia ww. przepisów przez SKO przy wydawaniu decyzji z dnia 25 czerwca 2012 r.; nabycie na podstawie wspomnianej decyzji SKO wskazanych w niej nieruchomości na zasadzie sukcesji singularnej, tj. w drodze umowy sprzedaży, powinno skutkować uchyleniem przez Sąd I instancji tej decyzji, z uwagi na niespełnienie przez nabywców tychże nieruchomości przesłanek z art. 5 pkt 1 w związku art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, tj. niemożności uznania nabywców jako uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości w prawo własności;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 50 § 1 w związku z 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1-3 i art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 21, 64 ust. 2 i 3 oraz 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego - poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że skarżący nie miał interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową decyzję SKO, co skutkowało odmówieniem skarżącemu prawa do sądu, przez co pozbawiono skarżącego możliwości ochrony prawa własności przedmiotowych nieruchomości objętych decyzją SKO na drodze sądowo-administracyjnej.

Skarżący podniósł, iż polskie prawo administracyjne zawiera regulacje dotyczące działań organu gminy, będącej właścicielem nieruchomości, wykonującego jednocześnie funkcje z zakresu imperium w stosunku do tej nieruchomości ze skutkiem prawnym zarówno dla podmiotów będących poza strukturami gminy, jak i samej gminy (właściciela nieruchomości) - co w ewentualnym sporze sądowo-administracyjnym dotyczącym tej nieruchomości pozwala na zasadne przyjęcie stanowiska, że w tego rodzaju sytuacji procesowej jest miejsce na interes prawny gminy. Taka sytuacja ma miejsce właśnie w stosunku do Prezydenta m.st. Warszawy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnicy postępowania – M. B. i E. B. wnieśli o jej odrzucenie, względnie oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdyż pozostają one poza zakresem rozpoznania w sprawie niniejszej, której przedmiotem jest kwestia dopuszczalności skargi, tj. czy została ona wniesiona przez legitymowany do tego podmiot.

W sprawie niniejszej należy podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Miasto Stołeczne Warszawa nie posiada legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż organ tej jednostki samorządowej orzekał w sprawie w pierwszej instancji.

Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę samorządu jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma zatem legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Skarga taka podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tym samym należy podzielić pogląd zawarty w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115).

Z powyższych względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.