Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Ol 61/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - orzekając na skutek skargi wniesionej przez A. L. - uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta I. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o odmowie umorzenia zadłużenia, a ponadto uchylił decyzję organu pierwszej instancji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Burmistrz Miasta I., reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w I., decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. – działając na zasadzie art. 30 ust.1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – odmówił A. L. umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej na rzecz D. L., w kwocie [...] zł. miesięcznie, za okres od dnia [...] września 2005 r. do dnia [...] września 2008 r. tj. w łącznej kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta I. podniósł, że w myśl powołanego przepisu, organ właściwy dłużnika może umorzyć w określonej wysokości kwoty zobowiązań dłużnika wobec Skarbu Państwa z tytułu łożenia, w jego zastępstwie, na utrzymanie osoby uprawnionej do alimentów, ale jedynie pod warunkiem skutecznie prowadzonej, bieżącej egzekucji alimentów przez okresy wskazane w tym przepisie. W przypadku wnioskodawcy warunek ten nie został spełniony, gdyż egzekucja była bezskuteczna.
Rozpatrując odwołanie wniesione przez wnioskodawcę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza podnosząc, że rodzice mają obowiązek świadczenia na utrzymanie dzieci, które nie mogą się samodzielnie utrzymać a trudna sytuacja materialna rodzica nie zwalnia go z tego obowiązku. Brak realizacji przez rodziców w/w powinności powoduje zaś, że ciężar utrzymania dziecka przejmuje częściowo państwo m.in. (poprzednio) przez wypłatę zaliczki alimentacyjnej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej - a w chwili obecnej - poprzez wypłatę świadczenia z funduszu alimentacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Nie mniej rodzice są zobligowani do zwrotu wypłaconych ich dzieciom, świadczeń.
Wprawdzie, jest przy tym dopuszczalne umorzenie, w określonej części, zobowiązania dłużnika wobec Skarbu Państwa z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej przez organ właściwy dłużnika, jednak pod warunkiem skuteczności egzekucji, a to w rozpatrywanej sprawie nie zostało spełnione.
Jednocześnie Kolegium wskazało na możliwość wystąpienia przez odwołującego się z wnioskiem o umorzenie należności do organu właściwego wierzyciela.
Na wyżej przedstawioną decyzję A. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W jej uzasadnieniu opisał swoją sytuację życiową (brak możliwości podjęcia pracy, zły stan zdrowia, również matki i brata, liczne długi, których nie jest w stanie spłacić) i wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o umorzenie zadłużenia składał do organu właściwego wierzyciela, gdyż spełnienie warunków, koniecznych dla umorzenia należności przez organ właściwy dłużnika (skuteczna egzekucja alimentów), było - w jego przypadku - niemożliwe.
Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.) – zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzje te naruszały przepisy postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wyjaśnił, że w okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia 30 września 2008 r. problematyka pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sytuacji, gdy egzekucja świadczeń od dłużnika alimentacyjnego była bezskuteczna, regulowana była ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732 ze zm.). Od dnia 1 października 2008 r. kwestie te regulowane są natomiast ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst. jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm.).
Należność, o umorzenie której skarżący ubiegał się w rozpoznawanej sprawie, powstała wskutek wypłaty przez organ właściwy wierzyciela zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej tj. D. L., na podstawie przepisów pierwszej z powołanych wyżej ustaw.
Ustawa ta zawierała zaś w art. 16 unormowanie, w myśl którego organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także należności wierzyciela powstałe z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Przy czym określenie "organ właściwy wierzyciela" oznaczał - w myśl art. 2 pkt 4 w/w ustawy - wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej.
Z kolei, ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów kwestię umorzenia reguluje szerzej, dając uprawnienie do umorzenia należności zarówno organowi właściwemu wierzyciela (rozumianemu tak samo jak w ustawie z dnia 22 kwietnia 2005 r.) jak i organowi właściwemu dłużnika (wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego). W myśl art. 30 ust.1 tego aktu, organ właściwy dłużnika może umorzyć m. in. należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych.
Z kolei, zgodnie z art. 30 ust. 2 omawianej ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Zatem, w świetle przywołanych przepisów - w obecnym stanie prawnym - uprawnienie organu właściwego wierzyciela do umorzenia należności, w oparciu o art. 30 ust. 2, odnosi się do świadczeń z funduszu alimentacyjnego przewidzianych w tej ustawie.
W tych warunkach Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E., które przyjęło, że Burmistrz I. działał wyłącznie jako organ właściwy dłużnika i - z uwagi na niespełnienie przez skarżącego przesłanek wskazanych w art. 30 ust.1 ustawy - nie mógł uwzględnić jego wniosku. Organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie był bowiem zarówno organem właściwym dłużnika, jak i organem właściwym wierzyciela, zatem brak było przeciwwskazań, aby rozpoznał wniosek skarżącego jako organ właściwy dłużnika i jako organ właściwy wierzyciela. Ewentualne natomiast wątpliwości organu, związane z charakterem przedłożonego wniosku, winny zostać wyjaśnione zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i art. 9 k.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie:
- - naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity - Dz. U. z roku 2009, Nr 1 poz. 7 ze zm.) i przyjęcie, że przepis ten przyznaje kompetencje organowi właściwemu wierzyciela do wydania decyzji w sprawie umorzenia zaliczki alimentacyjnej wypłaconej osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm. i Nr 164, poz. 1366),
- 2) błędną wykładnię art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przyjęcie, że przepis ten - jako przejściowy - może stanowić podstawę prawną do rozstrzygania przez organ właściwy wierzyciela o okolicznościach faktycznych i prawnych umorzenia zaliczki alimentacyjnej wypłaconej osobie uprawnionej na podstawie nieobowiązującej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej,
- 3) błędną wykładnię art. 43 ust 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, w której w sposób oczywisty dotyczy on czynności organu wierzyciela w sądowym postępowaniu egzekucyjnym;
- - naruszenia prawa procesowego poprzez uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podczas gdy powinna była ona zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a., z uwagi na treść bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, które to przepisy nie dają podstawy prawnej do orzekania przez organ właściwy wierzyciela w drodze decyzji administracyjnej o umorzeniu zaliczki alimentacyjnej wypłaconej osobie uprawnionej na podstawie nieobowiązującej już ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. L., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta I. działał jako organ właściwy dłużnika – w rozumieniu art. 2 pkt 9 w związku z art. 30 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i odmówił zastosowania wobec dłużnika – A. L. - umorzenia zaliczki alimentacyjnej wobec niespełnienia przez dłużnika warunków wskazanych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.
Odnosząc się do treści art. 30 w/w ustawy skarżący kasacyjnie twierdził, że wprawdzie przepis ten nadał uprawnienie do stosowania ulg wobec dłużników alimentacyjnych zarówno organowi właściwemu dłużnika, jak i organowi wierzyciela, jednak w różnym zakresie i w oparciu o różne przesłanki.
Organ właściwy dłużnika wyposażony został w art. 30 ust. 1 omawianej ustawy w możliwość orzekania o zobowiązaniach dłużników alimentacyjnych z tytułu obecnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego - zwanych świadczeniami alimentacyjnymi, jak też z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych na podstawie nieobowiązującej już obecnie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., a także wypłaconych na podstawie (również nieobowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym.
Możliwość umorzenia wskazanych należności przez organ właściwy dłużnika zależy przy tym przede wszystkim od stopnia skuteczności egzekucji zasądzonych alimentów, co powoduje, że takie przesłanki jak: sytuacja dochodowa lub rodzinna dłużnika może stanowić o zastosowaniu ulgi, ale tylko w konsekwencji stwierdzenia częściowej skuteczności egzekucji. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, wyegzekwowanie od dłużnika należności alimentacyjnych w stopniu ustalonym w cytowanym przepisie, nie stanowi jeszcze o obowiązku umorzenia długu a wymaga oceny dalszych przesłanek określających granice uznania administracyjnego.
Inne uprawnienia posiada natomiast organ właściwy wierzyciela.
W oparciu o art. 30 ust. 2 w/w ustawy organ ten może badać bezpośrednio przesłanki związane z sytuacją dochodową dłużnika, bez konieczność oceny stopnia wyegzekwowania długu z tytułu alimentów. Czyni to jednak tylko w odniesieniu do wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, należnościami tymi – to jest wypłaconymi z funduszu alimentacyjnego - są bowiem tylko świadczenia wypłacone na podstawie tej ustawy. Wynika to z wyraźnego odróżnienia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego - wskazanych w art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy - od należności wypłaconych z tytułu zaliczki alimentacyjnej wymienionej w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy i należności wypłaconych z tytułu świadczeń na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym - wymienionych w art. 28 ust. 1 pkt 4 ustawy. Podobnie należności te, aczkolwiek uszeregowane w innej kolejności, określa art. 28 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Biorąc powyższe pod uwagę oraz powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium akcentowało, iż poza wyjątkiem wskazanym w art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, umorzenie zaliczki alimentacyjnej nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ właściwy wierzyciela w oparciu o ustawę o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Skarżący kasacyjnie akcentował też, że podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie umorzenia zaliczki alimentacyjnej przez organ właściwy wierzyciela nie stanowi także art. 41 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, bowiem – jako przepis o charakterze przejściowym - odsyła on do dotychczasowych przepisów jedynie w kwestii prawa do zaliczek alimentacyjnych, nie zaś w pozostałym zakresie, wynikającym z nieobowiązującej już obecnie regulacji prawnej.
Ponadto, o wskazanym wyżej rozdzieleniu spraw i kompetencji do orzekania w kwestiach wynikających z ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, przesądzała – wg skarżącego kasacyjnie - sama ustawa z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W art. 42 w ustawie tej zamieszczony został bowiem przepis przejściowy, odnoszący się do instytucji świadczeń nienależnie pobranych z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Gdyby art. 41 ustawy dotyczył wszystkich spraw związanych z zaliczką alimentacyjną a zatem także spraw umorzenia wypłaconej zaliczki, czy też świadczeń nienależnych z tego tytułu - ustawa nie tworzyłaby oddzielnej regulacji w art.
42. Tym bardziej, że nieobowiązująca już obecnie ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w art. 16 traktowała zarówno o możliwości umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, jak też należności wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną wnioskodawcy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej.
Skargę tę należało przy tym uznać za uzasadnioną, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Wymienione bowiem przez skarżącego kasacyjnie przepisy art. 41 i 43 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie były przez Sąd Wojewódzki w tej sprawie stosowane a zatem, choć ich interpretacja, zawarta w skardze kasacyjnej, była prawidłowa, nie można jednak przyjąć, że Sąd Wojewódzki przepisy te naruszył.
Zasadnie natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podnosiło zarzut obrazy art. 30 ust. 2 w/w ustawy, gdyż wykładnia tego przepisu, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, była istotnie wadliwa.
W myśl wspomnianego wyżej przepisu organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. Dokonując interpretacji powyższej regulacji prawnej pamiętać jednak należy, że – jak słusznie w tym wypadku zauważył Sąd Wojewódzki - problematyka pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w sytuacji, gdy egzekucja świadczeń od dłużnika alimentacyjnego była bezskuteczna, była na przestrzeni ostatnich lat regulowana różnymi ustawami. W okresie od dnia [...] czerwca 2005 r. do dnia 30 września 2008 r. regulowała ją ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz.732 ze zm.) a od dnia 1 października 2008 r. kwestie te określa ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.).
W związku z powyższym, przy rozpatrywaniu wniosku dłużnika o umorzenie zadłużenia, powstałego z tytułu wypłaconego wierzycielowi przez Skarb Państwa świadczenia zastępującego świadczenie alimentacyjne zasadzone przez sąd, istotne jest, z jakim świadczeniem mamy w danym przypadku do czynienia. Przepis art. 30 ust. 2 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dotyczy bowiem tylko należności, powstałych na skutek świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Nie dotyczy on natomiast należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych uprawnionemu na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Umarzanie tych ostatnich należności określa natomiast art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy nowej tj. ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
W myśl w/w regulacji organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, jeżeli został spełniony, określony w tym przepisie w sposób procentowy, warunek skuteczności egzekucji. Przepis art. 28 ust. 1 pkt 2 odnosi się przy tym do należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych, wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej.
Nadmienić w tym miejscu wypada, że przedstawiona wyżej wykładnia omawianego zagadnienia została również dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 4 listopada 2009 r. i z dnia 22 grudnia 2009 r. zapadłych przy rozpoznawaniu sporów o właściwość w sprawach o sygnaturach akt I OW 89/09 i I OW 113/09.
Na gruncie przedmiotowego stanu faktycznego należy zauważyć, że należność, o umorzenie której ubiegał się A. L., powstała wskutek wypłaty przez organ właściwy wierzyciela zaliczki alimentacyjnej D. L., na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Z tego powodu, w rozpatrywanej sprawie decyzja w przedmiocie umorzenia należności wypłaconych wierzycielowi przez Skarb Państwa mogła być wydawana jedynie w trybie przepisu art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Mógł ją zatem wydać tylko organ właściwy dłużnika, orzekając w oparciu o przesłanki zawarte w tym przepisie tj. biorąc pod uwagę w pierwszej kolejności kwestię skuteczności egzekucji.
Natomiast, mimo, iż – w niniejszym stanie faktycznym – organ właściwy dłużnika był jednocześnie organem właściwym wierzyciela, nie mógł on, z uwagi na omówioną wyżej regulację zawartą w art. 30 ust. 2 ustawie 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, rozpoznać wniosku strony działając jednocześnie jako organ wierzyciela.
W omawianym przypadku było rzeczą niesporną, iż egzekucja prowadzona w stosunku do majątku dłużnika była bezskuteczna a zatem brak było podstawy prawnej do uwzględnienia wniosku A. L. Zaskarżona więc do Sądu Wojewódzkiego decyzja nie naruszała prawa, a to w konsekwencji prowadziło do oddalenia skargi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania - w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należy stwierdzić, że uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji przez Sąd pierwszej instancji stanowiło jedynie konsekwencję nieprawidłowej wykładni prawa materialnego a nie dowodziło rzeczywistego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego powodu uznając, że w sprawie zachodziła jedynie obraza prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.