Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 755/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...].
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Starszego Inspektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z upoważnienia Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], którą odmówiono K. M. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem W. B. M. Decyzja ta została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem K. M. z dnia [...] maja 2013 r. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem W. B. M. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na brzmienie art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) i wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 16 a ust. 2 w/w ustawy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 zł miesięcznie.
Odnosząc powyższe przepisy do stanu faktycznego niniejszej sprawy organ wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła wszystkich przesłanek określonych w/w ustawą. Z dokumentacji przebiegu zatrudnienia wnioskodawczyni wynikało, że wykonywała on pracę na postawie umowy zawartej na czas określony do [...] czerwca 1999 r., a stosunek pracy został rozwiązany przez wygaśnięcie tej umowy. Nie spełniony więc został warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem W. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż opiekę nad mężem wnioskodawczyni sprawuje od 2006 r.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. M. podkreślając, że od 2011 r. mąż porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim, a do [...] września 2011 r. wnioskodawczyni była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, za organem pierwszej instancji, na przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazujący na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Wedle Kolegium w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą, legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ostatni stosunek pracy wnioskodawczyni ustał bowiem [...] czerwca 1999 r. i od tego dnia skarżąca była zarejestrowana w urzędzie pracy jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Wynika z tego, że wnioskodawczyni nie zrezygnowała z wykonywania pracy, aby opiekować się niepełnosprawnym mężem, którego niepełnosprawność ustalono w 2006 r.
W skardze do sądu administracyjnego K. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię. Wyjaśniła, że w związku z niepełnosprawnością męża nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, nie posiada również prawa do emerytury oraz renty, a do dnia [...] września 2011 r. zarejestrowana była w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Natomiast decyzją SKO w S. przyznane zostało jej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 września 2011 r. na czas nieokreślony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548), obowiązujący w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek. I tak w myśl powołanego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymagane jest również, jak stanowi art. 16a ust. 2 w/w ustawy, aby łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (tj. nie więcej niż 623 złotych na osobę w rodzinie).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie materiału zgromadzonego w kontrolowanym postępowaniu za bezsporne należy uznać, że skarżąca - na mocy ostatecznej decyzji SKO - miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża W. B. M. bezterminowo na okres od 1 września 2011 r. Przedmiotowa decyzja, na podstawie art. 11 ust. 3 powoływanej wyżej ustawy nowelizującej, wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Bezsporne jest również, że okoliczności faktyczne będące podstawą przyznania wygasłego świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy aktualnie zmianie, tj. maż skarżącej legitymuje się nadal znacznym stopniem niepełnosprawności, przyznanym bezterminowo, skarżąca sprawuje nad nim stałą opiekę i z tego też powodu nie podejmuje zatrudnienia, a łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 623 złotych na osobę. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły przyznania skarżącej specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 16a ust. 1 znowelizowanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych argumentując, że skarżąca nie spełniła przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, poza wymaganą analizą materialnoprawnych przesłanek wynikających z powołanego wyżej przepisu art. 16a ust.1 ustawy, konieczne było uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygnaturze K 27/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP. Będące przedmiotem badania Trybunału przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy przewidywały, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane zaś na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1.
Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. uznał, że wprowadzenie tychże regulacji doprowadziło do naruszenia zasady ochrony praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał zastrzegł jednocześnie, że sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wprawdzie art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy prawnej wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tym niemniej, na podstawie tego właśnie przepisu skarżąca została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją SKO, a następnie, z uwagi na fakt kontynuowania sprawowanej opieki, de facto "zmuszona" do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, którego przyznania organy również jej odmówiły. Sytuacja faktyczna i prawna, w jakiej znalazła się skarżąca, kwalifikuje ją zatem do grupy adresatów komentowanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Obalenie domniemania konstytucyjności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw nastąpiło w chwili ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 5 grudnia 2013 r. Oznacza to, że pomimo, iż zaskarżone w tej sprawie decyzje zostały wydane przed ogłoszeniem wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 27/13, to dokonując sądowej kontroli tych decyzji, skład orzekający nie mógł tego wyroku pominąć. W świetle przepisów art. 190 ust. 3 i ust. 4 Konstytucji RP wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niezgodność określonego przepisu ustawy z Konstytucją, wprowadza z dniem ogłoszenia tego wyroku, w trybie art. 190 ust. 2 Konstytucji, zakaz stosowania niekonstytucyjnego przepisu ustawy także w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym i niezakończonym prawomocnie przed ogłoszeniem tego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2009 r. I OSK 586/08, LEX nr 526408).
Jak stanowi art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Orzeczenia te mają także charakter prawotwórczy, co oznacza, że przepis, którego niezgodność z Konstytucją stwierdził Trybunał traci moc obowiązującą w zakresie stwierdzonej niezgodności (por. B. Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009 s. 835-853). Z tegoż względu nie ma żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy. Powszechne związanie orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że sądy administracyjne zobowiązane są do ich respektowania jako elementów kształtujących stan prawny oceniany przez sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, zobowiązany jest do uwzględniania tych orzeczeń na równi z aktami normatywnymi wymienionymi w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (tak: NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt: II OSK 1750/07, LEX nr 563544).
Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Tym samym przepis prawa uznany za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Ponadto skoro wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem już niekonstytucyjnego przepisu (tak m.in. NSA w postanowieniu z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, LEX nr 440637; w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., II OSK 1349/05, LEX nr 318307; oraz wyroku z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09, LEX nr 606334).
Uwzględniając powołane orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji przyjął, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej, jest reaktywowanie "na nowo" bytu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej stronie skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża bezterminowo od dnia 1 września 2011 r. Przywrócenie prawa do kontynuacji przyznanego ostateczną decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, bez możliwości dochodzenia roszczeń cywilnych o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., implikuje z kolei konieczność rozważenia przez organ, w ponownie prowadzonym postępowaniu, bezprzedmiotowości orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. Nie do zaakceptowania – z prawnego punktu widzenia - jest bowiem taka sytuacja, że strona, na rzecz której de facto "przywrócone" zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego opisaną wyżej decyzją, a tak - w ocenie Sądu - należy interpretować wyrok Trybunału Konstytucyjnego, będzie ubiegać się jednocześnie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Korzystanie ze świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość ubiegania o zasiłek, albowiem oba świadczenia stanowią swoisty rodzaj wynagradzania przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny.
Sąd pierwszej instancji zasygnalizował też, że wprawdzie ustawa nowelizująca z dnia 7 grudnia 2012 r. zmierzała do uporządkowania przepisów regulujących świadczenia pielęgnacyjne w celu wyeliminowania powstałych w tym zakresie nadużyć, tym niemniej przywrócenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, nie pozbawia możliwości zrealizowania tegoż celu. Prawidłowość wykonywanej opieki nad osobami niepełnosprawnymi może być bowiem weryfikowania przez organy pomocy społecznej, a w przypadku zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia możliwa jest również – w trybie art. 32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa do tego rodzaju świadczenia.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt: II SA/Bk 755/13 wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając:
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisów intertemporalnych (art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) z Konstytucją, na mocy których doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznających prawo do określonego świadczenia (w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r.) jest automatyczna reaktywacja "na nowo" bytu prawnego niniejszych decyzji, w sytuacji gdy treść art. 190 ust. 4 Konstytucji określająca skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego stwierdzających niezgodność przepisu z Konstytucją czy innym aktem normatywnym, nie daje podstaw do przyjęcia, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym kształcie wywołuje skutek w postaci mechanizmu polegającego na automatycznym usunięciu skutków prawnych wywołanych przez niekonstytucyjny przepis intertemporalny w postaci reaktywacji "na nowo" bytu prawnego decyzji, które zostały wygaszone z mocy prawa w oparciu o tenże niekonstytucyjny przepis;
- art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że powołany przepis nie ma zastosowania w sprawie w związku z wyrokiem TK stwierdzającego niezgodność przepisów intertemporalnych (art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), co jest wynikiem błędnej wykładni art. 190 ust. 4 Konstytucji RP polegającej na uznaniu, że wyrok ten przywrócił byt prawny decyzjom przyznającym świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r., w sytuacji gdy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie w sprawie, gdyż art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie reaktywował "na nowo" bytu prawnego wskazanych decyzji i tym samym nie wprowadził zmian w sferze prawnej osób na rzecz których przyznano świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r.;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2013 r. poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej zastosował środek kontroli określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zamiast środka określonego w art. 151 tej ustawy, tj. nie oddalił skargi, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, w przypadkach, w których osoba ubiegająca się o ten rodzaj świadczenia miała przyznane na mocy ostatecznej decyzji prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r., a która została wygaszona z mocy prawa, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji gdy w sprawie brak jest przesłanek uprawniających do stwierdzenia bezprzedmiotowości tego rodzaju postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
W oparciu o powyższe Kolegium wniosło o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium podniosło, że nie zgadza się z orzeczeniem WSA w Białymstoku. Przede wszystkim wskazano, że Sąd błędnie uznał, że w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. doszło do reaktywowania ostatecznej decyzji SKO w S. z dnia [...] listopada 2011 r. znak: [...] przyznającej K. M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r.
Powołanym orzeczeniem Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Na mocy art. 11 ust. 1 i 3 doszło do wygaszenia decyzji administracyjnych przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy obowiązujące do dnia wejścia w życie zmian przewidzianych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw ex lege, co stanowiło konsekwencję treści art. 11 ust. 1 tej ustawy, na mocy którego prawo do tych świadczeń zostało zachowane do dnia 30 czerwca 2013 r.
Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w wyniku przedmiotowych przepisów doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jednocześnie, jak podkreślono w uzasadnieniu przeczenia, przedmiotem badania Trybunału - zgodnie z żądaniem wnioskodawcy - były tylko przepisy intertemporalne, a przewidziane w nich czynności zostały zrealizowane. Ten stan rzeczy ma zaś istotne znaczenie dla skutków, jakie niesie za sobą wyrok Trybunału. Skład orzekający stanął na stanowisku, że wobec faktu, że zaskarżono wyłącznie przepisy intertemporalne, nie zaś przepisy prawa materialnego ustawy o świadczeniach rodzinnych określające przesłanki nabycia świadczenia pielęgnacyjnego, zmodyfikowane przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy zmieniającej, wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy. Trybunał podkreślił, że decyzje o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach wygasły z mocy prawa z dniem 1 lipca 20134 r., a w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ właściwy do orzekania o ewentualnym przywróceniu prawa do tego świadczenia. W związku z tym, zrealizowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego będzie wymagało zmiany prawa, a sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych.
Mając na uwadze, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wiążą wszystkich zarówno w zakresie objętym sentencją, ale i konkluzjami wynikającymi z ich uzasadnień, strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że pogląd Sądu pierwszej instancji jakoby przedmiotowy wyrok TK reaktywował byt prawny ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego męża, jest błędny.
Stanowisko to pozostaje także w sprzeczności z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Oznacza to, że takie rozstrzygnięcie nie stwarza mechanizmu w postaci automatycznego usunięcia skutków prawnych wywołanych przez przepis prawa uznany za niezgodny z aktem prawnym – nie wyklucza ono z obiegu prawnego rozstrzygnięcia zapadłego w oparciu o taką normę. Aby do tego doszło podmioty, których sytuacja została ukształtowana na podstawie zakwestionowanych przepisów mają prawo skorzystać z odpowiednich instytucji sanacyjnych określonych w stosownych regulacjach prawnych. Jak wprost wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało przywrócone na mocy tego wyroku. Ponadto, z uwagi na intertemporalny charakter przedmiotowych przepisów, na dzień dzisiejszy brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do skorzystania przez osoby, których sytuacja została ukształtowana na podstawie zakwestionowanych przepisów z instytucji sanacyjnych przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Wskazano również, że skarżąca domagała się świadczenia wynikającego z art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie zasiłku pielęgnacyjnego, o jakim stanowi art. 17 tej ustawy. Skoro art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązuje w porządku prawnym, to powinien być stosowany i nie ma podstaw do umorzenia postępowania prowadzonego na jego podstawie. Sąd pierwszej instancji powinien zatem poddać merytorycznej ocenie zaskarżoną decyzję, czego zaniechał. Wskazano, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo w części. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy z kolei do czynienia tylko wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W świetle zaś podstawowych zasad rządzących postepowaniem administracyjnym, strona ma prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy stanowiącej przedmiot postępowania. Umorzenie postepowania jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od tej zasady (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10 Lex nr 794506).
W ocenie Kolegium bezsprzecznie nie występuje bezprzedmiotowość sprawy prowadzonej z wniosku K. M. o przyznanie prawa do zasiłku opiekuńczego. W sprawie nie zachodzą również innego rodzaju okoliczności dające postawę do uznania postępowania za bezprzedmiotowe w znaczeniu określonym w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zatem odstąpił od rozpoznania merytorycznego sprawy i nie zastosował przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Strona skarżąca kasacyjnie zwróciła uwagę, że skarga złożona przez K. M. nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na jej bezzasadność. K. M. ubiega się o specjalny zasiłek opiekuńczy określony w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazany artykuł zawiera katalog osób uprawnionych do ubiegania się o niniejsze świadczenie, jak i określa przesłanki uprawniające do przyznania tego świadczenia. Jak wskazano w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji SKO w S. z dnia [...] lipca 2013 r. nie została w sprawie spełniona przesłanka rezygnacji przez K. M. z zatrudnienia. Jak ustalono w toku postępowania umowa o pracę K. M. wygasła w dniu [...] czerwca 1999 r. w wyniku upływu czasu, na jaki została zawarta. Od tego czasu wnioskodawczyni pozostaje osobą bierną zawodowo, a opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem podjęła dopiero w 2006 r. Tym samym nie można mówić o rezygnacji przez nią z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem. Należy bowiem odróżnić rezygnację z zatrudnienia od lub innej pracy zarobkowej od niepodejmowania tego zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Co więcej, w sprawie brak jest bezpośredniego związku pomiędzy zakończeniem aktywności zawodowej a rozpoczęciem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Wobec powyższego skarga powinna zostać oddalona.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie wskazane powyżej uchybienia w zakresie prawa materialnego, jak i procesowego pozostają w ścisłym związku z wydanym wyrokiem, gdyż istnieje nierozerwalny związek przyczynowy pomiędzy wskazanymi naruszeniami a wynikiem postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania pozostaje w bezpośrednim związku z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy skutkiem prawnym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn: K 27/13, stwierdzającego niezgodność przepisów intertemporalnych (art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) z Konstytucją, na mocy których doszło do wygaśnięcia z mocy prawa decyzji przyznających prawo do określonego świadczenia (w tym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2013 r.) jest automatyczna reaktywacja "na nowo" bytu prawnego niniejszych decyzji z konsekwencjami dla dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1456).
W ocenie Sądu pierwszej instancji przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją RP winno nastąpić poprzez "reaktywowanie" decyzji, które wygasły z dniem 30 czerwca 2013 r. skoro ich wygaśnięcie nastąpiło na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, co z kolei miało implikować bezprzedmiotowość orzekania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r.
Powyższy pogląd, z którym nie można się zgodzić – co słusznie zarzuca strona skarżąca kasacyjne – pomija okoliczność, że wygaśnięcie z dniem 30 czerwca 2013 r. decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło ex lege. Dostrzega tę kwestię Trybunał Konstytucyjny wskazując, że w obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Ponadto zastosowanie przez ustawodawcę konstrukcji "utraty mocy ex lege" dla wygaśnięcia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uniezależniło skutek wygaśnięcia od indywidualnego aktu stosowania prawa. Tym samym podzielić należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że tylko działanie ustawodawcy jest w stanie uchylić skutki wywołane obowiązywaniem niekonstytucyjnych przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.
Wprawdzie dokonana przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn: K 27/13 była wadliwa, to jednak uchylenie decyzji organów obydwu instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego było zasadne, a zgodnie z art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd pierwszej instancji odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 poszukiwał w ramach wykładni prokonstytucyjnej podstaw do uchylenia skutków wywołanych obowiązywaniem sprzecznych z Konstytucją RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że skutki stwierdzonej niekonstytucyjności były rozległe i naruszały bezpieczeństwo prawne osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne, a w sposób pośredni także bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, poprzez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Aktualna pozostaje zatem odpowiedź na pytanie o sposoby uchylenia skutków niekonstytucyjności stwierdzonej wyrokiem Trybunału w sprawie K 27/13.
Nie ulega wątpliwości, że od dnia 15 maja 2014 r. obowiązuje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1548 ze zm.), przy czym, zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Kluczowa jest zatem ocena przesłanek warunkujących możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Jednocześnie zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Z porównania powyższych przepisów na tle ich literalnej wykładni wynika, że o ile świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje w sytuacji, gdy osoba wskazana w art. 17 ust. 1 ustawy zarówno nie podejmuje, jak i rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o tyle specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wtedy (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji), gdy osoby wskazane w ustawie rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki. Ustawodawca rozróżniał zatem przesłankę "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" od przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Poprzestanie na literalnym odczytaniu powyższych przepisów i prostym porównaniu ich ze sobą nie dawało jednak pełnej odpowiedzi na pytanie o treść normy prawnej zakodowanej w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wyróżnienie bowiem przez ustawodawcę przesłanki "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" i przesłanki "rezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie mogło prowadzić do automatycznego wniosku o wzajemnym wykluczaniu się tych przesłanek. Konieczne jest ustalenie relacji zakresów obydwu przesłanek przy wykorzystaniu metody wykładni celowościowej i systemowej odwołującej się do unormowań Konstytucji RP.
Jak podkreślano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji" (wyrok NSA z dnia 30 października 2014 r., I OSK 1442/14).
Podkreślić też należy, że w znowelizowanej z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawie o świadczeniach rodzinnych nie ma przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania świadczenia o jakim mowa w art. 16a ust.
- Przepis art. 16a ust. 8 omawianej ustawy zawiera przesłanki wyłączające prawo do omawianego świadczenia, wyliczając w sposób enumeratywny kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Katalog tych osób ma charakter zamknięty. Wśród osób pozbawionych z mocy ustawy świadczenia, o jakim mowa w art. 16a ust. 1, nie wymieniono bezrobotnego, zatem ustawodawca nie wykluczył tej kategorii osób z możliwości uzyskania omawianego świadczenia. Treść analogiczną do wyrażonej w art. 16a ust. 8 zawiera też art. 17 ust. 5 ustawy. Również w tej regulacji, dotyczącej zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, status bezrobotnego nie został powołany przez ustawodawcę jako okoliczność wyłączająca uregulowane tym przepisem świadczenie. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że osoby bezrobotne zarejestrowane w urzędach pracy i posiadające status osoby bezrobotnej pozbawione zostały możliwości ubiegania się zarówno o świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy.
Dodatkowym potwierdzeniem tego stanowiska jest analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., nr 69, poz. 415 ze zm.), z którego wynika, że dopiero uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej). Sytuację taką, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", użytym w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., I OSK 56/14).
Należy także zwrócić uwagę, że w zakresie konstytucyjności art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny. Wprawdzie w postanowieniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: P 1/14 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie wywołane pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "czy art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji" – to w uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że zasadniczy problem konstytucyjny dotyczący sytuacji prawnej osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2012 r., poz. 1548), które na mocy tej ustawy zostały go pozbawione, został już rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13 (OTK ZU-A 2013, nr 9, poz. 134). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012 r., wprowadzającej m.in. zaskarżony art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi.
Wykonując wspomniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego Sejm – co już wyżej sygnalizowano – uchwalił w dniu 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która w art. 17 zmieniła treść art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ust. 1 pkt 1 tego przepisu, w nowym brzmieniu, ustawodawca już wyraźnie uregulował kwestię prawa do świadczeń rodzinnych również tych opiekunów, którzy nie podejmowali zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis ten - zgodnie z art. 26 tej ustawy - wszedł w życie 1 stycznia 2015 r.
Wszystkie wskazane wyżej okoliczności wskazują, że trafne było uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza L. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania K. M. specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji, gdy podstawą odmowy tego zasiłku było przyjęcie przez organy, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym mężem z jednoczesnym pominięciem okoliczności, że skarżąca miała przyznane w drodze decyzji administracyjnej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na niesprawnego męża bezterminowo na okres od dnia 1 września 2011 r., a decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Organy nie dokonały prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w kierunku usunięcia skutków wywołanych przez niekonstytucyjne wygaśnięcie decyzji przyznającej skarżącej zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 września 2011 r. na czas nieokreślony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.