Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 983/19

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 28 listopada 2018 r. (sygn. akt III SA/Kr 947/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. K. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Myślenice z 14 czerwca 2018 r. w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżący będący właścicielem i mieszkańcem jednej z posesji położonej przy drodze oznaczonej w projekcie stałej organizacji ruchu symbolem 31 KDW wniósł skargę na zarządzenie zatwierdzające ten projekt i w skardze tej zarzucił naruszenie:

1. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. tj. uchwały nr 44/IX/2007 Rady Miejskiej w Myślenicach z 25 kwietnia 2007 r. poprzez skanalizowanie ruchu drogowego z drogi mającej charakter drogi publicznej oznaczonej symbolem 3 KDD w drogę wewnętrzną 31 KDW, bez jednoczesnego wykonania brakującego odcinka o długości 30 metrów leżącego w ciągu drogi 3 KDD na działce nr [...], co zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego i było niezgodne z założeniami polityki transportowej oraz charakteryzowało się nieefektywnością;
2. § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784) poprzez nieuwzględnienie interesu ogólnospołecznego przy projektowanej organizacji ruchu na drogach 3 KDD oraz 31 KDW;
3. § 9 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia poprzez posługiwanie się w akcie organizacji ruchu numerami działek zamiast numeracją dróg wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez nierówne, stronnicze i nieproporcjonalne traktowanie mieszkańców nieruchomości przylegających do drogi 31 KDW, w tym skarżącego, przejawiające się m.in. w prowadzeniu rozmów co do planowanych zmian w organizacji ruchu z wybranymi mieszkańcami;
5. naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek odrzucenia uwag wniesionych do projektu organizacji ruchu w piśmie z 4 maja 2018 r. w zakresie pkt 4 i 5.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, że zarządca drogi – Burmistrz Miasta i Gminy Myślenice, realizując postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczył teren drogi publicznej – drogę dojazdową oznaczoną symbolem 3 KDD, co było słuszne i zgodne z oczekiwaniami mieszkańców tamtych okolic. Jednakże inwestycja ta została zaniechana na odcinku ok. 30 m, z uwagi na brak zgody na kontynuowanie budowy współwłaścicieli działki nr [...] leżącej w ciągu drogi 3 KDD (działka nr [...] tylko w części stanowiła własność gminy Myślenice, w pozostałej części była to własność prywatna). W efekcie ruch z działki 3 KDD został skanalizowany w wąską drogę 31 KDW, usytuowaną w gęstej zabudowie. Zdaniem skarżącego niewykonanie brakującego odcinka drogi 3 KDD powodowało zagrożenie bezpieczeństwa. Na wąskiej drodze 31 KDW nie było możliwości, aby dwa samochody mogły się wyminąć, a przy nadjeżdżających z przeciwnych kierunków samochodach tworzyły się zatory. Widoczność przy wyjeździe z posesji była minimalna, a więc wyjeżdzający samochód stanowił zagrożenie i łatwo było o kolizję. Skarżący powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z 25 stycznia 2012 r., IV SA/Wa 1524/11 wskazał, że "(...) ustalenie przebiegu drogi o różnej szerokości, której w zasadzie nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii dróg publicznych byłoby rozwiązaniem nieracjonalnym, nieperspektywicznym, niekorzystnym dla ogółu jej użytkowników, w tym niegwarantującym płynnej przejezdności, bezpieczeństwa ruchu pojazdów i pieszych (...)". Dalej skarżący powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z którego wynikało, że drogi wewnętrzne nie mogą być przedmiotem prawa powszechnego korzystania jak drogi publiczne. W ocenie skarżącego projekt organizacji ruchu powinien się też posługiwać numeracją z planu zagospodarowania przestrzennego, a nie oznaczeniami działek, po których drogi te przebiegają. Zdaniem skarżącego zarządca drogi kosztem kilkuset tysięcy złotych wybudował szeroką drogę publiczną, która jednak nie mogła spełnić celów zakładanych w planie zagospodarowania przestrzennego ponieważ budowa nie została doprowadzona do końca i to pomimo że Gmina Myślenice był współwłaścicielem działki [...]. O planowanych zmianach, wprowadzeniu progów zwalniających skarżący dowiedział się "pocztą pantoflową" i dopiero na wyraźny wniosek otrzymał projekt organizacji ruchu. Na tej podstawie skarżący żądał uchylenia zarządzenia.

W dalszej kolejności Sąd przedstawił w uzasadnieniu stanowisko organu, który w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i argumentował, że obydwie drogi (3 KDD i 31 KDW) nie są drogami publicznymi, a sam projekt dotyczył istniejącej, a nie przebudowywanej, sieci dróg wewnętrznych. W ocenie organu wprowadzenie ograniczenia prędkości do 20 km/h oraz zainstalowanie progów zwalniających stanowiło element poprawy bezpieczeństwa ruchu. Organ zapewnił, że prowadził konsultacje z mieszkańcami, w tym ze skarżącym, czego dowodem miała być m.in. notatka ze spotkania w dniu 8 września 2017 r., w którym to spotkaniu uczestniczył również skarżący. Zdaniem organu, uprawnione było posługiwanie się numerami działek ponieważ zaskarżony akt dotyczy dróg wewnętrznych, a nie dróg publicznych. Organ wskazał również, że niecelowe było wprowadzenie na drodze 31 KDW strefy zamieszkania, a to z uwagi na niemożność poprowadzenia jednocześnie ruchu w obu kierunkach, niemożność wyznaczenia ciągów pieszych i uprzywilejowanie pieszych na całej szerokości jezdni, co w konsekwencji zagrażałoby bezpieczeństwu dzieci poruszającym się bez opieki po tej drodze.

Sąd wskazał także na treść pisma skarżącego z 19 października 2018 r. w którym zwrócono uwagę, że przebudowa drogi 3 KDD na działkach nr [...] stanowiła samowolę budowlaną, co ma potwierdzać postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz że zaskarżony projekt organizacji ruchu realizuje interesy tylko grupy mieszkańców terenów położonych w początkowym biegu drogi 3KDD, którzy mają tę drogę na wyłączność, ponieważ inwestycja została zaniechana w dalszym biegu tej drogi. Nie zostały natomiast uwzględnione interesy mieszkańców posesji położonych przy drodze 31 KDW. Skarżący w piśmie tym przyznał, że uczestniczył w spotkaniu 8 września 2017 r., ale było to spotkanie organizowane przez Komendę Powiatową Policji, a nie zarządcę drogi. Ponadto skarżący podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu, na drodze 31 KDW jest prowadzony ruch w obu kierunkach. Wskazał również, że to organ wprowadził go w błąd, że aby wykonać drogę potrzebna jest decyzja administracyjna.

Oceniając zaskarżone w sprawie zarządzenie Sąd stwierdził, że nie narusza ono zarzucanych w skardze przepisów. Wyjaśnił, że plan zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą do żądania urządzenia drogi na działce stanowiącej własność prywatną jeżeli właściciel tej działki nie zgadza się na jej budowę. Uznał, że skarżący jako mieszkaniec posesji położonej przy drodze 31 KDW, którego dotyczył zaskarżony akt, miał interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego. Wskazał, że znany jest mu z urzędu fakt oddalenia przez WSA w Krakowie wyrokiem z 5 kwietnia 2018 r., III SAB/Kr 1/18 skargi T. K. na bezczynność organu nabycia 5/8 części udziału w trzydziestometrowym odcinku leżącym w ciągu drogi 3 KDD z tego powodu, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisów, które formułowałyby wobec organów gminnych obowiązek wykupu działki i przeznaczenia jej pod realizację inwestycji drogowej. W ocenie Sądu, fakt że nie została w całości wykonana projektowana pierwotnie droga 3 KDD nie oznacza, że zaskarżony akt jest wadliwy. W szczególności, jak wskazał Sąd, rację miał organ, że miejscowy plany zagospodarowania przestrzennego - jako akt prawa miejscowego - nie rodził bezwzględnego obowiązku podejmowania działań w celu jego realizacji. Z podobnych względów, nierealizowanie przez gminę zakładanych celów w planie zagospodarowania przestrzennego (tu: budowa drogi 3 KDD w całości) nie oznacza, że automatycznie jest wadliwa stała organizacja ruchu na istniejących drogach. Niezasadny był więc zarzut naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak realizacji części projektowanej pierwotnie inwestycji – budowy drogi 3 KDD. Niewątpliwie, jak wyjaśnił dalej Sąd pierwszej instancji, brak zrealizowania tej inwestycji może doprowadzać do skierowania ruchu pojazdów na drogę 31 KDW, ale w projektowanym rozwiązaniu podjęto środki zaradcze zapobiegające uciążliwości tego skutku tzn. ograniczono prędkość do 20 km/h i zainstalowano progi zwalniające.

Sąd wyjaśnił także, że powoływane w skardze rozporządzenie z 23 września 2003 r. umożliwia organowi względną swobodę w przedmiocie zarządzania ruchem, z tym jednak zastrzeżeniem, że rozporządzenie (§ 8 ust.

2. wprowadza obowiązek odrzucenia projektu organizacji ruchu w przypadku stwierdzenia:

1. że projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego;
2. niezgodności projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skarżący, jak wskazał Sąd, upatruje zagrożenia bezpieczeństwu ruchu w niezrealizowaniu odcinka drogi 3 KDD na działce nr [...] tymczasem kwestia ta w ogóle nie należy do projektowanych rozwiązań polegających, zgodnie z ich opisem, "(...) na oznakowaniu wlotów dróg wewnętrznych do dróg powiatowych znakami D-46 i D -47, wyznaczeniu strefy ograniczonej prędkości do 20 km/h znakami B-43 i B-44" oraz wykonaniu progów zwalniających. W ocenie Sądu opisane rozwiązania służą wręcz poprawieniu bezpieczeństwa na drodze. Wymuszają bowiem zmniejszenie szybkości poruszania się pojazdów po drodze. Fakt, że skarżący postrzega wprowadzenie strefy zamieszkania na drodze 31 KDW jako rozwiązanie bezpieczniejsze nie oznacza jednak, że projektowane rozwiązania (ograniczenie prędkości, progi zwalniające) stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa. Sąd zwrócił też uwagę, że zasadniczo ostateczna kwalifikacja okoliczności konkretnego stanu faktycznego jako stanowiących uzasadnioną przyczynę zamknięcia drogi należy do organu administracji drogowej, który na podstawie specjalistycznej wiedzy oraz doświadczenia ocenia, czy dana droga z określonych względów (np. technicznych, związanych z bezpieczeństwem lub potrzebami społeczności lokalnej) wymaga zamknięcia dla ruchu wszystkich lub tylko niektórych pojazdów. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do bezpośredniej celowościowej (pozaprawnej) weryfikacji zasadności tego rodzaju oceny organu, która w istocie zmierzałby do zastąpienia wartościowań organu własnymi wartościowaniami sądu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 18 marca 2016 r., II SA/Rz 64/16).

W związku z powyższym Sąd za niezasadne uznał zarzuty naruszenia wymienionych w skardze przepisów rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. Uznał, że rację miał również organ, że skoro drogi objęte projektem stałej organizacji ruchu były drogami wewnętrznymi nie mającymi charakteru dróg publicznych to prawidłowo zostały zidentyfikowane poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych.

Niezasadne okazały się w ocenie Sądu również zarzuty dotyczące braku czy też wybiórczych konsultacji. Z akt wynika, że skarżący uczestniczył w zebraniu wiejskim, na którym poruszył problem nieukończenia drogi 3 KDD; otrzymał też w trybie dostępu do informacji publicznej projekt będący przedmiotem zaskarżonego aktu, organ udzielił odpowiedzi na zgłoszone uwagi; skarżący uczestniczył też w spotkaniu w dniu 8 września 2017 r. w sprawie drogi, na którym to spotkaniu (połączonym z wizją w terenie) byli obecni zarówno przedstawiciele zarządcy drogi jak i Komendy Powiatowej Policji opiniującej projekt (opinia ostatecznie została wydana 12 grudnia 2017 r.). Organ ustosunkował się również do uwag (pkt 4 i 5) w zakresie proponowanych znaków dotyczących strefy zamieszkania – wskazując, że "(...) jednak ograniczenie prędkości zostanie wprowadzone przez wyznaczenie strefy ograniczonej prędkości do 20 km/h (znaki B-43 i B-44), a nie strefy zamieszkania". W ocenie Sądu twierdzenia te świadczą o rozpatrzeniu uwag skarżącego, a sam fakt, że organ nie uwzględnił zgłoszonych propozycji dalej idących niż ograniczanie prędkości – nie świadczy o naruszeniu art. 8 i 11 kpa.

Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania:

• art. 141 § 4 P.p.s.a wobec nieuwzględnienia w uzasadnieniu orzeczenia, zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w ramach ustaleń faktycznych w zakresie zrealizowanej przez zarządcę drogi, inwestycji z okresu wrzesień 2016/kwiecień 2017 w postaci wykonania części odcinków drogowych 3 KDD oraz 31 KDW w O., doprowadzając przez to do połączenia dróg powiatowych K 1928 z K 1933 a tym samym skanalizowania ruchu drogowego w drogę 31 KDW, zamiast w drogę 3 KDD, jej oceny oraz wpływu na organizację ruchu na przedmiotowych drogach ze szczególnym uwzględnieniem określenia pierwszeństwa przejazdu, dla pojazdów poruszających się w przeciwnych kierunkach po drodze 31 KDW,
• art. 8 kpa, wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że skarżący nie będąc poinformowany, nie uczestniczył w dniu 13 kwietnia 2018 r. w Biurze Rady Miejskiej w konsultacjach przy udziale innych mieszkańców (Pan M.) na których ustalane były zmiany i uwagi do projektu organizacji ruchu (m.in. kwestia rozmieszczenia progów zwalniających),

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

• § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. (t.j. Dz. U.2017.784) poprzez błędną jego wykładnię, uznając za zasadne zidentyfikowanie dróg wewnętrznych w ewidencji poprzez wskazanie numerów działek ewidencyjnych zamiast posłużenie się numeracją dróg wynikającą z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
• § 21 ust. 1 w zw. z § 4 ust.6 lit. r) oraz lit. s) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi O. (Uchwała nr 44/IX/2007r. Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 25 kwietnia 2007r.) poprzez błędną wykładnię a tym samym naruszenie ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu tras komunikacyjnych.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu przedstawił argumentację uzasadniającą poszczególne zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W powołanym przepisie ustawy procesowej ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wyjaśnić należy, że w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach. Po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ten drugi przypadek zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. sformułowane zostały w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z: 25 kwietnia 2018 r. II GSK 4334/17; 13 stycznia 2016 r. I OSK 994/14 i szereg innych publ. j.w.). Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło konsekwentną i logiczną syntezę, zawierało motywację odpowiednią do danej sprawy, konkretnych rozstrzygnięć i potrzeb stanu danej sprawy. Podnosi się, że ma to być motywacja stanowiąca konsekwentną, logiczną, zwięzłą a zarazem pełną syntezę, a nie tylko zestaw wypowiedzi często w ogóle ze sobą niepowiązanych. Uzasadnienie powinno być zwięzłe i jednocześnie przekonujące. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. musi oczywiście pozostawać w związku z potencjalnym wpływem na wynik sprawy stosownie do wymogu zawartego w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera ani motywacji odpowiedniej dla kontrolowanej sprawy, ani nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej i uprawnia do przyjęcia, że jego naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Element uzasadnienia wyroku polegający na wskazaniu podstawy prawnej nie może ograniczać się do powołania jednego z przepisów art. 145 i nast. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określających jaki rodzaj orzeczenia podejmuje sąd w wyniku kontroli legalności zaskarżonego aktu. W rozpatrywanej sprawie Sąd wskazał na art. 151 tej ustawy, a w swoich wywodach nawiązał wyłącznie do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784), nie wyjaśniając jednoznacznie czy to treść tego przepisu doprowadziła go do przekonania o zgodności z prawem kontrolowanego zarządzenia, czy też inne regulacje prawne. Sąd nie wyjaśnił, jakie przepisy prawa stosował w procesie kontroli legalności zaskarżonego aktu, czy traktował zaskarżone zarządzenie jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., czy też jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej przewidziany w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Stwierdzenie w uzasadnieniu, że zarządzenie wbrew stanowisku skarżącego nie narusza zasad zawartych w art. 8 i 11 Kodeksu postępowania administracyjnego może z kolei sugerować przyjęcie podstaw właściwości sądu z art. 3 § 2 pkt 1 lub 2 P.p.s.a. Wątpliwości co do prawidłowości przyporządkowania zaskarżonego aktu do właściwej kategorii spraw sądowoadministracyjnych określonych w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie rozwiewa też stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Sąd uznał bowiem, że skarżący jako mieszkaniec posesji przy drodze 31 KDW, ma interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia. Tym samym nie wiadomo, czy podstawą przyjęcia legitymacji do wniesienia skargi był art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowiący, że "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...)" czy też art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stosowanym z odesłania zawartego w art. 50 § 2 P.p.s.a.) zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...)". Sąd nie wyjaśnił też jaki przepis prawa materialnego w ogóle kreuje interes prawny skarżącego jako mieszkańca przy drodze, której dotyczy zaskarżone zarządzenie. Tym samym Sąd I instancji nie zweryfikował ani trybu zaskarżenia, ani nie zbadał czy w rozpoznawanej sprawie został on dochowany. Wyjaśnić należy, że poszczególnym kategoriom spraw sądowoadministracyjnych wymienionym w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. odpowiadają różne tryby ich inicjowania przez strony, a tym samym różne są warunki i terminy wnoszenia skarg na poszczególne przejawy działalności administracji publicznej (decyzje, zarządzenia, akty lub czynności, uchwały itd). W okolicznościach sprawy te warunki nie zostały sprawdzone. W sporządzonym uzasadnieniu Sąd ograniczył się do opisania treści skargi, odpowiedzi na skargę, pisma zawierającego stanowisko strony i przedstawienia swoich rozważań powielających w zasadzie argumentację organu na temat zarzutów skargi. Tymczasem rolą sądu administracyjnego jest stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w przypadku sądu pierwszej instancji, nie jest dokonywana tylko w granicach zarzutów skargi. Wymaga, aby zaskarżony akt został zbadany pod względem legalności tj. zgodności z przepisami prawa i to z punktu widzenia wszystkich jego norm: materialnych, proceduralnych i ustrojowych mających wobec tego aktu zastosowanie, czy jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z 26.10.2009 r., I OPS 10/09 chodzi o kontrolę sprowadzającą się do oceny legalności działalności organu administracji w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych. W uchwale tej wyjaśniono: Pojęcie "kontroli działalności administracji publicznej", którym posługuje się art. 184 Konstytucji, określając właściwość sądów administracyjnych, należy rozumieć jako porównywanie czynności organów administracji rządowej i samorządowej (lub innych wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej) z wzorcem, jakim są normy prawne. Innymi słowy, sądy administracyjne kontrolują prawidłowość podstawy rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji zaś jest całokształt przepisów prawa stosowanych przez organ w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Podstawę prawną stanowią przepisy prawa materialnego, regulacje proceduralne, a także przepisy ustrojowe". Oznacza to, że w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji, sporządzonym zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśnienie podstawy prawnej nie może ograniczać się do ustosunkowania się do stanowiska strony. Powinno ono zawierać, oprócz poprawnego zweryfikowania samej możliwości wniesienia skargi także objaśnienie podstaw prawnych, w oparciu o które wydany został zaskarżony akt. Dopiero wówczas można przyjąć, że uzasadnienie zawiera element "wyjaśnienia podstawy prawnej i jej rozstrzygnięcia". Tego elementu nie zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, co świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Rozważając natomiast ewentualny wpływ tego naruszenia na wynik sprawy należy zauważyć, że art. 184 P.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi także w przypadku gdy wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Również art. 188 P.p.s.a. pozwala sądowi drugiej instancji na merytoryczne rozpoznanie skargi pod warunkiem, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Dokonując wyboru pomiędzy merytorycznym rozstrzyganiem sprawy w oparciu o ww. przepisy czyli rozstrzyganiem o zasadności skargi, a uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny za właściwe uznał skorzystanie z tej drugiej możliwości. Merytoryczne i prawomocne zakończenie sprawy – w sytuacji gdy Sąd I instancji, jak wynika z jego uzasadnienia, nie zbadał ani podstaw zaskarżenia zarządzenia, ani podstaw jego legalności – mogłoby powodować naruszenie zasady dwuinstancyjności zagwarantowanej w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a.