Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1348/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Minister Infrastruktury w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r., orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. n. P., oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 8554 m2, KW G. wykaz 57 stanowiącej własność nieustalonych spadkobierców T. i M. S. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych i ocenie prawnej sprawy.
Decyzją z dnia [...] czerwca 1966 r., nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części powyższej nieruchomości.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r. Wskazał jednocześnie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było powiększenie składowiska dla czynnego tartaku w związku z planowanym zwiększeniem produkcji. Wskazano, że wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadania wynikającego z zatwierdzonego planu inwestycyjno-gospodarczego, a Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] września 1962 r., nr [...] ustaliło na przedmiotowej nieruchomości lokalizację szczegółową składowiska. Minister Infrastruktury wskazał, że dokonujący wywłaszczenia przed wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r. zwrócił się do Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., z pytaniem, czy ww. decyzja lokalizacyjna jest aktualna, w związku z czym uzyskał informację o zachowaniu jej ważności dla przedmiotowego terenu.
Minister uznał, że przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone w art. 3 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione.
Dodał, że jak wynika z treści kwestionowanej decyzji, rokowania prowadzone zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczeniowej, o dobrowolne odstąpienie nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu, wobec braku zgody pełnomocnika spadkobierców T. i M. małżeństwa S., a także z uwagi na nieuregulowanie kwestii spadkobrania po współwłaścicielach nieruchomości.
Organ dodał także, iż spadkobiercy byłych współwłaścicieli brali udział w toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, bowiem jak wynika ze szczątkowych akt, jakie udało się odnaleźć – reprezentował ich J. S. i brał on czynny udział w tym postępowaniu.
Z treści kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r. wynika, że organ wypełnił dyspozycję art. 16 ust. 1 ww. ustawy, gdyż Urząd Spraw Wewnętrznych pismem z dnia [...] października 1965 r. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] grudnia 1965 r., a wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie opinii biegłego inż. A. S., zgodnie z art. 20 tej ustawy.
Organ podniósł, że kontrolowana decyzja spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Minister Infrastruktury uznał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., wywłaszczając za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość, nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badana decyzja naruszała pozostałe przesłanki art. 156 § 1 k.p.a.
J. S. wystąpił z wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją Ministra Infrastruktury.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ uznał za niezasadne zarzuty o skierowaniu decyzji do osób nie będących stronami w sprawie, gdyż z orzeczenia nr [...]wynika, iż wszyscy spadkobiercy zmarłych właścicieli nieruchomości byli reprezentowani przez J. S. Kwestia ewentualnego pominięcia którejkolwiek ze stron w przedmiotowym postępowaniu, mogłaby być rozważna, jako przesłanka wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję oraz poprzedzające ją orzeczenie z dnia 9 grudnia 2009 r. wniósł J. S.i.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Zdaniem Sądu warunek, o którym mowa w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, został spełniony. Minister Infrastruktury wykazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej działki gruntu, co wynika z treści kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 1966 r., było powiększenie składowiska dla czynnego tartaku w związku z planowanym zwiększeniem produkcji. Wywłaszczana nieruchomość była niezbędna dla wykonania zadania wynikającego z zatwierdzonego planu inwestycyjno-gospodarczego, a Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. decyzją z dnia [...] września 1962 r., nr [...]ustaliło na przedmiotowej nieruchomości lokalizację szczegółową składowiska. Decyzja lokalizacyjna była aktualna na datę wydania badanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...]czerwca 1966 r.
Minister Infrastruktury ustalił, że wystąpienie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy miało miejsce, jednakże pertraktacje nie dały rezultatu wobec braku zgody J. S., a przede wszystkim wobec braku ustalenia wszystkich spadkobierców po M. i T. S., z powodu nie przeprowadzenia wszystkich postępowań spadkowych.
Sąd podał, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie żyła spadkobierczyni M. i T. S., ich córka M. K. (zmarła 16 października 1964 r., postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone 19 października 2004 r. w sprawie prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O., sygn. akt. I Ns 284/04).
Minister Infrastruktury ustalił, w oparciu o uzasadnienie kwestionowanej decyzji, że Urząd Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 30 października 1965 r. poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
Sąd wskazał, że z przepisu art. 21 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności przewidzianej przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w niniejszej sprawie przypadek taki nie miał miejsca, gdyż organ wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] grudnia 1965 r. Natomiast Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej wysokość odszkodowania w kwestionowanej decyzji ustaliło w oparciu o opinię biegłego inż. A. S. Sąd pokreślił, iż w postępowaniu wywłaszczeniowym spełniono wymóg sporządzenia opinii szacunkowej przez biegłego oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.
Odszkodowanie zostało przyznane spadkobiercom M. i T. S. Sąd podał, że z uwagi na nie przeprowadzenie wszystkich postępowań spadkowych, mających na celu ustalenie wszystkich spadkobierców po M. i T. S., organowi wywłaszczającemu nie byli znani wszyscy spadkobiercy. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że nie jest rażącym naruszeniem prawa przyznanie przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej odszkodowania nie ustalonym spadkobiercom T. i M. małżonków S.. Natomiast jeżeli w postępowaniu wywłaszczeniowym nie brał udziału bez własnej winy któryś ze zstępnych T. i M. S. stanowi to przesłankę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 141 § p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, tj. właściwości Ministra Infrastruktury w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1966 r.,
- b) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, iż w piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2010 r. wystąpił do Sądu I instancji o zbadanie prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem właściwości organu do orzekania w niniejszej sprawie. Natomiast Sąd nie ustosunkował się w ogóle do kwestii właściwości Ministra Infrastruktury, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Wątpliwości co do właściwości Ministra do rozpoznania niniejszej sprawy powstały w związku z rozstrzyganiem przez Prezesa Rady Ministrów sporu o właściwość pomiędzy wojewodą a ministrem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych wydanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w których to rozstrzygnięciach Prezes wskazuje wojewodę jako organ właściwy w tych sprawach.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji w żaden sposób nie odnosił się do stanowiska Ministra Infrastruktury w przedmiocie wątpliwości co do właściwości organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku. Jest to poważne uchybienie zwłaszcza jak się weźmie pod uwagę fakt, że Sąd I instancji z urzędu zobligowany jest w pierwszej kolejności badać, czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą nieważności. Tym niemniej uznać należy, że oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że nie zawiera ona takich wad, a więc m.in. decyzję wydał organ właściwy w sprawie.
Stanowisko to jest prawidłowe. Wskazać należy, iż kwestie właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które już nie funkcjonują w systemie organów administracji publicznej są skomplikowane i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat budzą wątpliwości, czego m.in. dowodem są liczne uchwały podejmowane przez ten Sąd, zarówno mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i zawierające rozstrzygnięcia zagadnień prawnych w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej.
Stwierdzić przy tym należy, że nie została wypracowana jedna generalna zasada ustalania organu wyższego stopnia do rozpoznawania spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organy, które nie funkcjonują już w strukturze organów administracji publicznej. Wynika to ze złożoności stanów prawnych w poszczególnych sprawach m.in. w zakresie przepisów materialnoprawnych stanowiących podstawę wydania kwestionowanego aktu administracyjnego, jak również odnoszących się do usytuowania poszczególnych organów w strukturze organizacyjnej administracji publicznej, czy ich kompetencji. Tym niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości stanowisko, iż sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy.
Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a. generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Natomiast w przypadku braku organu, który wydał kwestionowaną decyzję administracyjną, należy dokonać ustaleń co do organu wyższego stopnia biorąc pod wagę także charakter sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana.
Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenia właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję – por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12. Wprawdzie powyższa uchwała odnosi się do organu, który funkcjonuje w strukturze organów administracji publicznej, tym niemniej wyrażony w jej uzasadnieniu pogląd co do charakteru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji cechuje uniwersalizm.
Należy bowiem mieć na uwadze fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem administracyjnym deklaratoryjnym, stwierdza bowiem, że zakwestionowana decyzja już w dacie jej wydania dotknięta była wadą nieważności, której skutki zniesione są ex tunc.
Od szeregu lat, zarówno organ rozstrzygający sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji organu ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości, jak i sądy administracyjne nie miały wątpliwości, iż stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 17 i 20 k.p.a., organem właściwym w tych sprawach jest określony minister. Stanowisko takie prezentował również Sąd Najwyższy m.in. w wyroku z dnia 3 września 1998 r. w sprawie RN 83/98, a także doktryna (m.in. Robert Samuła w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2002 r. sygn. akt II SA 2554/01, publ. w "Samorządzie Terytorialnym" 2003, nr 5.)
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w jej brzmieniu na dzień wydania kwestionowanej decyzji, tj. [...] czerwca 1966 r. (tekst jedn. z 1961 r. Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał organ ds. wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Stosownie zaś do art. 28 ust. 2 ww. ustawy odwołanie od tego orzeczenia rozpoznawane jest przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia, która zgodnie z art. 29 ust. 2 ww. ustawy działa przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.
Wskazać przy tym należy, iż Komisja ta miała jedynie charakter organu odwoławczego. Natomiast jak to wynika jednoznacznie z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 kwietnia 1964 r. w sprawie organizacji, składu i trybu postępowania Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia (Dz.U. Nr 17, poz.
95) nie posiadała uprawnień nadzorczych przypisanych organowi wyższego stopnia. Zarówno w orzecznictwie (m.in. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie sygn. akt OSK 1/01, publ. ONSA 2001, nr 3, poz. 95), jak i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że kompetencje odwoławcze i nadzorcze są różne, a także i odmienne są zadania organu odwoławczego i organu podejmującego decyzję w postępowaniu nieważnościowym. Możliwa więc jest sytuacja, w której nie istnieje tożsamość organu odwoławczego i organu nadzoru. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku Komisji Odwoławczej ds. Wywłaszczeń, która miała jedynie kompetencje odwoławcze. Natomiast organem wyższego stopnia, stosownie do art. 13 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w jego brzmieniu na dzień wydania przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej) w stosunku do organów prezydium wojewódzkiej rady narodowej był właściwy minister. Należy wskazać, że obowiązujący w tym czasie art. 138 § 1 k.p.a., podobnie jak obecnie art. 157 § 1 k.p.a. przewidywał, że organem właściwym do uchylenia nieważnej decyzji był organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez organ naczelny – ten organ. Tak więc organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji organu prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia był minister. Wprawdzie zniesiony został organ, który wydał zakwestionowaną decyzję (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej), ale istnieje organ, który byłby właściwy do orzekania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Organ ten funkcjonuje nadal w strukturze organów administracji publicznej i posiada kompetencje merytoryczne rozstrzygania w postępowaniu nieważnościowym.
Zasada, o której była mowa wyżej, a wynikające z art. 157 § 1 k.p.a. że określenie organu wyższego stopnia następuje w odniesieniu do organu, który wydał kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję, powinna generalnie mieć także zastosowanie w przypadku zniesienia organu. Nie ma bowiem żadnych podstaw aby w takiej sytuacji od niej odstąpić. Możliwość przyjęcia innego rozwiązania, tj. ustalenia organu, do którego właściwości w aktualnym stanie prawnym należą sprawy wywłaszczeniowe i na tej podstawie określenie organu wyższego stopnia, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, byłoby uzasadnione w przypadku zniesienia organu wyższego stopnia określonego zgodnie z zasadą wyrażoną wyżej, bądź w przypadku takiej zmiany jego kompetencji, która wyklucza rozstrzyganie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopóki zaś funkcjonuje organ, który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania, to jest on nadal właściwy do stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W niniejszej sprawie, jak to wskazano wyżej, organem tym był minister i w związku z tym nadal minister, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. jest organem właściwym do rozstrzygania w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania. W związku z tym stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury, stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. był w dniu wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozstrzygania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej.
Z tych wszystkich względów uznając, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.