Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 10/08 oddalił skargę S. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu Sanockiego z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie przyznania S. M. prawa do zasiłku przedemerytalnego.
Postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wymienioną wyżej decyzją toczyło się na wniosek S. M. z dnia [...] lutego 2006 r., w którym wystąpił o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego przedkładając świadectwa pracy obejmujące okres od 1 września 1969 r. do 31 maja 1988 r., w tym świadectwa pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, a także zaświadczenie ZUS Inspektoratu w Sanoku o prowadzeniu działalności gospodarczej w okresie od 1 czerwca 1988 r. do 31 grudnia 2001 r. Wskazał, że przepracował 32 lata 3 miesiące i 24 dni, a jako stolarz w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ponad 16 lat.
W uzasadnieniu Wojewoda Podkarpacki stwierdził, iż z przedłożonych przez odwołującego świadectw pracy i zaświadczenia ZUS wynika, że odwołujący nie wykazał się 35 letnim okresem uprawniającym do zasiłku (wykazał 32 lata 3 miesiące i 24 dni), a badaniu podlegała kwestia co najmniej 15 lat wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Dla organu kserokopia legitymacji ubezpieczeniowej nie stanowi odpowiedniej dokumentacji. Jeśli natomiast chodzi o przedłożone świadectwa pracy, organ uznał jedynie okres od [...] stycznia 1976 r. do [...] października 1986 r. za okres wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, tj. 10 lat 5 miesięcy i 3 dni, nie uwzględnił natomiast okresu od 1 czerwca 1988 r. do 31 grudnia 2001 r., w którym S. M. prowadził działalność gospodarczą - zakład stolarski. W tym okresie odwołujący nie był zatem pracownikiem Spółdzielni Handlowo-Usługowej w S., a wobec tego prezes tej spółdzielni nie był uprawniony do wystawienia świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Nie zostały również zaliczone okresy zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w Rzemieślniczym Zakładzie Remontowo-Budowlanym S. W. od [...] września 1969 r. do [...] września 1975 r. oraz w Rzemieślniczym Zakładzie Remontowo-Budowlanym W. W. od [...] października 1975 r. do [...] grudnia 1975 r. z uwagi na to, że świadectwo wykonywania prac w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze zostało wystawione w 2005 r., w czasie kiedy wystawiający je W. W. nie był uprawniony do posługiwania się pieczęcią "Rzemieślniczy Zakład Remontowo-Budowlany W. W.", ponieważ działalność rzemieślniczą w zakresie murarstwa pod taką nazwą prowadził od [...] września 1975 r. do [...] grudnia 1976 r. Ponadto zgodnie z zeznaniami W. W. dokument został sporządzony z pamięci, ponieważ nie zachowała się dokumentacja pracownicza.
Skargę od tej decyzji wniósł S. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego.
Sąd stwierdził, iż odmówiono skarżącemu przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego z uwagi na niewypełnienie przesłanek warunkujących jego nabycie, a w szczególności brak 35-letniego okresu uprawniającego do nabycia tego prawa, który jest okolicznością bezsporną i okresu 30-letniego z 15-letnim - spornym w niniejszej sprawie - okresem zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Sąd pierwszej instancji uznał, iż brak jest podstaw do podważenia oceny dokonanej przez organ i uznania przedstawionego przez skarżącego dokumentu - świadectwa pracy z 2005 r., w kontekście powoływanego w zaskarżonej decyzji art. 37j ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten wszedł w życie z dniem 12 września 2001 r. i obowiązywał do dnia 31 grudnia 2001 r. Znajduje zatem zastosowanie w sprawie, jako że intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 150a powoływanej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy było przy przyznawaniu prawa do zasiłku przedemerytalnego stosowanie zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż w myśl art. 37j ust. 1a ww. ustawy, okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Przepis ten jednak stanowi odstępstwo od otwartego systemu dowodowego, określanego przez art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy w postępowaniu administracyjnym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Okoliczność zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze w postępowaniu w sprawie zasiłku przedemerytalnego musi być dowiedziona środkami wymienionymi w tym przepisie, nie jest zaś możliwe stosowanie w tym postępowaniu art. 75 § 1 k.p.a.
Powołując się na kolejne przepisy prawa materialnego Sąd stwierdził, że przedstawione przez S. M. świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze w Zakładzie Remontowo-Budowlanym w H. nie odpowiada wymogom prawa, m.in. § 2 ust. 2 rozporządzenia z 1983 r., gdyż W. W. wystawił je w 2005 r. bez posiadanej dokumentacji i opatrzył pieczęcią nieistniejącego zakładu. W tej sytuacji organ słusznie odmówił przedstawionemu dokumentowi mocy dowodowej i w konsekwencji odmówił przyznania zasiłku przedemerytalnego.
Wobec zarzutu skarżącego, że firma w której pracował nie istnieje, a jej właściciel S. W. nie żyje i nie jest on w stanie inaczej niż poprzez zeznania świadków udowodnić jaką pracę wykonywał, organ zasadnie zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i odpowiedzi na skargę wskazał, iż skarżący ma możliwość wystąpienia do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie, iż w spornych okresach wykonywał on pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżono go w całości zarzucając:
naruszenie - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - prawa materialnego, a to art. 150a ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) w związku z art. 37j ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu poprzez przyjęcie, iż skarżący nie wykazał okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach wystarczającego do uzyskania zasiłku przedemerytalnego podczas, gdy z przedłożonych przez skarżącego dokumentów wynika, że ponad 16 lat pracował on w warunkach szczególnych, a tym samym uzyskał w świetle powołanych powyżej przepisów uprawnienie do zasiłku emerytalnego.
Wniesiono, na podstawie art. 185 i art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie skarżącemu zasiłku przedemerytalnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz strony od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów.
W uzasadnieniu podniesiono, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, iż stanowisko organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest błędne, ponieważ W. W. był uprawniony do wystawienia świadectwa wykonywania pracy w szczególnych warunkach - jako następca prawny S. W., w oparciu o mienie jego zakładu pracy prowadził swój zakład, w którym zatrudniał pracowników zatrudnianych wcześniej w zakładzie swojego ojca. W świetle przepisów prawa pracy, przejęcie mienia, w oparciu o które jest prowadzona działalność gospodarcza jest wystarczającą podstawą do uznania następstwa prawnego z określonymi konsekwencjami w stosunkach pracy z pracownikiem przejmowanego zakładu. Jeśli więc pracownik, pracujący u ojca i syna, był zwalniany to pracodawcą uprawnionym do wystawienia świadectwa pracy obejmującego łączne zatrudnienie w tych zakładach był W. W. A więc miał on też uprawnienie do wystawienia świadectwa pracy w szczególnych warunkach - za cały okres zatrudnienia. Są to oczywiste konsekwencje następstwa prawnego w stosunkach pracy, którą to okoliczność nie wziął pod uwagę ani organ, ani Sąd przy orzekaniu. Jest to na tyle ważna okoliczność, że jej nieuwzględnienie powoduje wadliwość decyzji. Zdaniem skarżącego, ważny i wystarczający jest podpis W. W. - jako byłego pracodawcy, a nie pieczątka zakładu. Podniesiono również, iż nie mają racji organy i Sąd, gdy utrzymują, że świadectwo wykonywania pracy w szczególnych warunkach nie zostało wydane w oparciu o dokumentację, gdyż istnieje świadectwo pracy, zapisy w książeczce ubezpieczeniowej, na podstawie których można odtworzyć charakter zatrudnienia skarżącego. Ponadto zeznania W. W. dodatkowo uwiarygodniają dokument, który sam wystawił. Natomiast przepisy rozporządzenia z 1983 r. nie wskazują konkretnie o jakie dokumenty chodzi, z czego można wnioskować, iż prawodawca miał na myśli dokumenty, na podstawie których można odtworzyć treść stosunku pracy, a takimi z całą pewnością są świadectwo pracy i zapisy w legitymacji ubezpieczeniowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż nie posiada kompetencji do zmiany, uzupełniania czy precyzowania zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego, określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie zachodzą, Sąd rozpoznał skargę zgodnie z podniesionym zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Przede wszystkim powołany przepis art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) zawiera 9 ustępów, a także punkty i odnosi się zarówno do kwestii proceduralnych (np. terminu złożenia wniosku, czy właściwości organu), jak i przesłanek uzyskania danego zasiłku lub świadczenia. Brak wskazania konkretnej normy prawnej uniemożliwia ustosunkowanie się do podniesionego zarzutu błędnej wykładni powołanego przepisu, zwłaszcza że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie uzasadniono na czym miałaby polegać błędna wykładnia i jaka jest zdaniem skarżącego jego prawidłowa interpretacja. Brak sprecyzowania zarzutu niewłaściwego zastosowania tego przepisu uniemożliwia również odniesienie się do tej kwestii.
Odnośnie zaś błędnej wykładni art. 37j ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to również zarzut ten nie jest zasadny. Bowiem przepis ten jest jasny, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i Sąd I instancji nie dokonywał jego wykładni. Natomiast niewłaściwe zastosowanie danego przepisu prawa materialnego polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, iż ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej normy prawnej. O niewłaściwym zastosowaniu danej normy prawnej możemy więc mówić, jeżeli ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Natomiast z uzasadnienia tak zarzutu jak i samej skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje właśnie przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne, co do udokumentowania stosownych okresów zatrudnienia. Polemizuje z przeprowadzonym przez organy postępowaniem dowodowym i wnioskami z niego wynikającymi. Jednakże odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego nie może podlegać rozważaniom w postępowaniu kasacyjnym jeżeli nie został sformułowany zarzut naruszenia stosownych przepisów postępowania. Nie można bowiem obalić przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych poprzez zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Podważyć dane ustalenia faktyczne można jedynie poprzez podniesienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania stosowanych przed sądami administracyjnymi. Jednakże w niniejszej sprawie zarzut taki nie został sformułowany, a więc nie można skutecznie obalić przyjętych ustaleń co do okresów zatrudnienia skarżącego w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Skutkuje to uznaniem, iż Sąd wojewódzki opierając się na danym stanie faktycznym dokonał prawidłowej subsumcji powołanych przepisów i zarzut niewłaściwego zastosowania powołanych przepisów nie jest zasadny.
Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 i 209 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd oddalił wniosek Wojewody Podkarpackiego o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem nie wykazano aby poniósł jakiekolwiek niezbędne koszty tego postępowania.