Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2273/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Sobkowa, z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania wnioskodawczyni M. M. gwarantowanego zasiłku okresowego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 31 ust.4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.). Kolegium ustaliło, że M. M. pobierała gwarantowany zasiłek okresowy od dnia 1 sierpnia 1997 r. do dnia 31 lipca 2000 r., a następnie, od dnia 29 października 2001 r. do dnia 28 kwietnia 2002 r., pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W piśmie z dnia 26 lipca 2002 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] potwierdził, że M. M. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z art. 23 ust.2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 89, poz.973). Organ odwoławczy odnotował, iż myśl tego przepisu, do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych zalicza się również okresy pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego.
Kolegium ustaliło nadto, że z dniem 29 kwietnia 2002 r. strona utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych z powodu upływu okresu jego pobierania. Według Kolegium, skoro M. M. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego, to po utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie może ona nabyć gwarantowanego zasiłku okresowego. Świadczy o tym treść art. 31 ust.4a ustawy o pomocy społecznej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M. stwierdziła, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca. Jej zdaniem, w decyzjach nie patrzy się na człowieka. Podniosła, że od pięciu lat jest bezrobotną, gdyż nie może znaleźć zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. Organ odwoławczy powtórzył wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd pierwszej instancji ocenił, że organy administracji nie przeprowadziły należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy rzeczywiście M. M. zaliczono okres pobierania wcześniej przyznanego gwarantowanego zasiłku okresowego do okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wynika to z żadnego dokumentu zgromadzonego w aktach sprawy. Dotyczy to także informacji Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Z treści tego dokumentu w ogóle nie wynika, aby M. M. zaliczono okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie w sprawie, gdyż odmowa przyznania skarżącej gwarantowanego zasiłku okresowego opierała się na przepisie art. 31 ust.4 a zdanie drugie, zgodnie z którym, prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. W ocenie Sądu, organy administracyjne naruszyły prawo materialne, tj. art. 31 ust.4a ustawy o pomocy społecznej oraz przepisy postępowania, w tym art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 K.p.a.
W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło wyrok w całości. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. obrazę art. 31 ust.4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż nie wystąpiła przesłanka z tego artykułu, pozbawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia, podczas gdy jednoznacznie ustalono, że do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych wliczono okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności pozbawienia przyznania wnioskowanego świadczenia, o którym stanowi art. 31 ust.4a zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej, czym naruszyły obowiązki z art. 7 i 77 K.p.a., podczas gdy Kolegium jednoznacznie ustaliło, że do okresu uprawniającego do otrzymania zasiłku dla bezrobotnych wliczono okres pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
M. M. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Od razu stwierdzić trzeba, iż nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
Zasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organy administracyjne, z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w stopniu niewyczerpującym zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, co do istotnej z punktu widzenia prawa materialnego okoliczności, stanowiącej przesłankę negatywną przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego. Przesłanka ta sformułowana została w art. 31 ust.4a zdanie drugie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz.414 ze zm.). Według tego przepisu, prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego.
Obowiązkiem organów administracyjnych stosujących przepis art. 31 ust.4a ustawy o pomocy społecznej było ustalenie, czy M. M. nabyła prawo do zasiłku dla bezrobotnych (którego okres pobierania upłynął do chwili złożenia wniosku o zasiłek gwarantowany) w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Dodać jeszcze trzeba, że zarówno możliwość zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, przewidziana w art. 23 ust.2 pkt 2a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz.56 ze zm.), jak i omawiana przesłanka negatywna przyznania prawa do zasiłku gwarantowanego, sformułowana w art. 31 ust.4a ustawy o pomocy społecznej, były efektem ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 89, poz.973).
Z jednej strony zatem, ułatwiono możliwość uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, poprzez zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego z pomocy społecznej, z drugiej zaś strony, poprzez unormowanie art. 31 ust.4a ustawy o pomocy społecznej, wyłączono możliwość ponownego uzyskania prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego, na skutek utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych, uzyskanego poprzednio na skutek zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego.
Ustalanie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym jest dokonywane w oparciu o przepisy Działu II Rozdziału 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej normy te znajdowały zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 36 ust.1 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej, z tym że zastosowanie to powinno uwzględniać zmiany wynikające z norm proceduralnych ustawy o pomocy społecznej. Organy rozpatrujące wniosek uzyskały dowody pozwalające na ustalenie faktu istotnego dla hipotezy art. 31 ust.4 a zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej.
Po pierwsze, dopuściły dowód z dokumentu w postaci informacji Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Dowód ten jednoznacznie potwierdził, iż M. M. uzyskała prawo do zasiłku dla bezrobotnych (po utracie którego wniosła o ponowne przyznanie gwarantowanego zasiłku okresowego), na skutek zastosowania art. 23 ust.2a ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, czyli na skutek zaliczenia jej okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego, od dnia 1 sierpnia 1997 r. do dnia 31 lipca 2000 r. Dowód ten spełnia wymogi określone w art. 76 § 1 K.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego (ani sądowego) skarżąca nie podjęła zresztą próby podważenia wiarygodności omawianego dokumentu. Nie było, w świetle art. 77 § 1 K.p.a., powodu uzupełniania materiału dowodowego, w zakresie okoliczności stwierdzanej dokumentem z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Ocena wiarygodności tego dowodu, przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie naruszała art. 80 K.p.a. Po drugie, wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzone zostało dowodem wymaganym przez oryginalny przepis proceduralny ustawy o pomocy społecznej, tj. wywiadem środowiskowym (art. 43 ust.3 i ust.3a ustawy o pomocy społecznej).
Ustalenia tego wywiadu nie tylko potwierdzają, że uzyskanie przez M. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych było rezultatem zaliczenia jej do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego, ale wręcz wskazują, że skarżąca uzyskała prawo do zasiłku dla bezrobotnych wyłącznie na skutek poprzedniego pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Wynika to z zestawienia ustaleń wywiadu środowiskowego i dowodu z informacji Powiatowego Urzędu Pracy w [...]. Odnotować zaś należy, iż możliwość taką przewidywał przepis art. 4 ust.1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej. Jednoznaczne ustalenie okoliczności faktycznej w oparciu o wiarygodne dowody czyni zadość obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Z przepisów tych nie wynika zwłaszcza obowiązek kwestionowania przez organ administracyjny już zebranych, niebudzących wątpliwości dowodów i przeprowadzania z urzędu innych środków dowodowych, mających potwierdzić już ustalone okoliczności.
Skoro nie można zaaprobować tezy Sądu pierwszej instancji o mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniu przez organy administracyjne przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., to przyjąć trzeba, iż to zaskarżonemu wyrokowi przypisać można zarzucone w podstawie skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji naruszenia proceduralnego, Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 31 ust.4a zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej, naruszając w ten sposób prawo materialne.
W dalszym postępowaniu Sąd pierwszej instancji ma obowiązek kierować się wyżej przedstawioną oceną prawną. Dodać można, niezależnie od zasadności przywoływania w sprawie o gwarantowany zasiłek okresowy poglądów o obowiązku działania z urzędu organów świadczących pomoc społeczną i w ramach tego działania z urzędu ewentualnego przyznania wnioskodawcy innego świadczenia, zamiast tego, do uzyskania którego wnioskodawca nie spełnia przesłanek, że treść przeprowadzonego wywiadu środowiskowego powinna usunąć wątpliwości Sądu pierwszej instancji także w tym zakresie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 207 § 2 P.p.s.a.