Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 986/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 953/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie przyznania pomocy w formie odpłatnych usług opiekuńczych, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Prezydent [...] przyznał skarżącemu pomoc w formie pełnopłatnych specjalistycznych usług opiekuńczych od [...] stycznia 2017 r. do [...] sierpnia 2017 r., w wymiarze 20 godzin miesięcznie. Organ I instancji uznał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe z rodzicami i bratem. Mając to na uwadze ustalono dochód skarżącego uwzględniając jego rentę socjalną w wysokości 644,63 zł, co łącznie z wynagrodzeniem jego rodziców daje dochód w wysokości 11.091,79 zł miesięcznie.

W ocenie organu od czasu, gdy wnioskodawca korzysta z tej formy pomocy tj. od 2014 r., prowadzi wspólne z rodzicami gospodarstwo domowe. Fakt, że osiągnął pełnoletność jest bez znaczenia dla uznania, że miałby prowadzić odrębne od rodziców gospodarstwo domowe, skoro z nimi mieszka w jednym domu i nie ponosi kosztów utrzymania lokalu. Ponadto nie jest w pełni samodzielny ze względu na chorobę.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie sposób uznać, aby skarżący prowadził oddzielne od swej rodziny gospodarstwo domowe.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. m) ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1508), zwanej dalej u.p.s., specjalistyczne usługi opiekuńcze są jedną z form pomocy społecznej. Przepis art. 51 ust. 1 tej ustawy stanowi, że usługi opiekuńcze przyznawane są osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych. Szczegółowe zasady udzielania specjalistycznych usług opiekuńczych określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189 poz. 1598 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie.

Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia minimalny poziom dochodu, od którego jest obliczana wysokość odpłatności odpowiada aktualnie obowiązującemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. (obecnie: 634,00 zł). Organ przywołał również przesłanki zwolnienia z ponoszenia odpłatności, o których mowa w § 6 rozporządzenia. Wskazał, że z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 21 czerwca 2016 r. wynika, że skarżący posiada umiarkowany stopnień niepełnosprawności do dnia 15 czerwca 2021 r., nie jest zdolny do uczestnictwa w terapii zajęciowej, podjęcia zatrudnienia i okresowo wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższe oznacza, że skarżący nie może prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego. Organ podkreślił, że przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych jest obligatoryjne, jeżeli wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe, jednakże uznaniowy charakter ma wymiar i zakres przyznanych usług. Pomoc w codziennej egzystencji ciąży przede wszystkim na osobach bliskich czyli rodzinie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie wskazując, że stara się być niezależny i samowystarczalny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, istota sporu sprowadza się do tego, czy prowadzi on oddzielne gospodarstwo domowe, czy też wspólnie z rodzicami i bratem. Analiza zebranych w sprawie dowodów wskazuje, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z wyżej wskazanymi członkami rodziny, co wynika zarówno z notatki służbowej z dnia [...] grudnia 2016 r., jak i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z notatki tej wynika bowiem, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie jest zdolny do pracy, nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb bytowych, wypełniać podstawowych obowiązków domowych i potrzebuje stałej pomocy w życiu codziennym.

W ocenie psychologa skarżący nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie. Skarżący mieszka z rodzicami i bratem w jednym domu. Rodzina pokrywa większość wydatków. Powyższe przesłanki w ocenie Sądu jednoznacznie wskazują na to, że skarżący prowadzi z rodziną wspólne gospodarstwo domowe.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organy nie wyjaśniły całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie, jak również zaniechały wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego;
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organy orzekające w sprawie błędnie ustaliły, że skarżący nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa domowego;
3. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, że orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności automatycznie oznacza, że skarżący nie jest osobą mogącą prowadzić samodzielne gospodarstwo domowe;
4. d) art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która w znikomym stopniu ustosunkowuje się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu;
5. e) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu przez Sąd, że rodzina skarżącego pokrywa większość jego wydatków;
6. f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedokładne zbadanie sprawy oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu przez Sąd, że posiadanie przez skarżącego osobnego konta bankowego, zarządzenie rentą, posiadanie osobnego pokoju i samodzielne przygotowywanie posiłków nie świadczą, aby skarżący prowadził osobne gospodarstwo domowe, podczas gdy okoliczności te dobitnie świadczą o prowadzeniu odrębnego od rodziców gospodarstwa;
7. g) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia wyroku, które w znikomym stopniu wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się Sąd orzekający w sprawie.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że o skuteczności zarzutów opartych o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. decyduje takie uchybienie przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku, w szczególności zaś zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegający, według autora skargi kasacyjnej na oddaleniu skargi, bowiem Sąd pierwszej instancji nie zastosował tego przepisu, lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy administracji, prowadząc sprawę, nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 oraz przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Dokonały bowiem wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poszanowaniem reguł kultury administrowania, z uwzględnieniem interesu strony. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że określa on niezbędne elementy uzasadnienia. Zamieszczenie w uzasadnieniu tych elementów pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do danego rozstrzygnięcia. Wskazuje on w swej treści na trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia zaskarżonego do sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania, c) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Należy zaznaczyć, że naruszenie tej normy prawnej tylko w nielicznych sytuacjach może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie bowiem uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy.

Należy stwierdzić, że decyzja administracyjna będąca następstwem rozpoznania przez organ administracji publicznej wniosku strony domagającej się zwolnienia z odpłatności za realizowane na jej rzecz odpłatne usługi opiekuńcze, podjęta została w ramach tzw. uznania administracyjnego. To powoduje, że jej sądowa kontrola jest ograniczona. Kontrola legalności rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne. Istotne jest także zbadanie, czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego dokonano prawidłowej oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa przepisu. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru.

Organ administracji, rozstrzygając w ramach uznania administracyjnego sprawę przyznania pomocy w formie usług opiekuńczych, zobowiązany był do przestrzegania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim tych, które dotyczą postępowania dowodowego przeprowadzonego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ zobowiązany był również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co w niniejszej sprawie uczynił. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Uznaniowy charakter decyzji administracyjnej zakreśla też zakres jej sądowej kontroli, która nie jest wyłączona, lecz ograniczona, jak już wyżej wskazano, do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Z uzasadnienia podjętych w sprawie decyzji oraz z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący nie prowadzi odrębnego od swoich rodziców gospodarstwa domowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę bowiem okoliczność, że skarżący prowadzi odrębne gospodarstwo domowe nie znajduje żadnego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Należy również podkreślić, że kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy dane osoby prowadzą wspólne, bądź odrębne gospodarstwo domowe, mają takie okoliczności jak wspólne zamieszkiwanie i gospodarowanie, które są wyznacznikiem, o którym mowa w art. 6 pkt 14 u.p.s. definiującym określenie "rodziny" na potrzeby ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, jako prawidłowe ustalenia organów, że skarżący jako osoba z orzeczonym umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, wymagająca stałej opieki lub pomocy innych osób w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz jako osoba niezdolna do pracy ze względu na stan zdrowia, nie może prowadzić odrębnego gospodarstwa domowego i zostać uznaną za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu art. 6 pkt 10 ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.