Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 251/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi D. F. i B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie użytkowania wieczystego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Na skutek wniosku z [...] maja 1949 r. złożonego przez W. K. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego 0,3236 części zabudowanego gruntu o pow. 788 m2, położonego w Warszawie przy ul. G., oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...] na rzecz: B. Z. w udziale wynoszącym 0,09438 części i R. J. w udziale wynoszącym 0,22922 części.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dawny właściciel hipoteczny złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Jeśli chodzi o przesłankę z art. 7 ust. 2 dekretu, organ I instancji wskazał, że przeznaczenie planistyczne (teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nie stoi na przeszkodzie w uwzględnieniu dekretowego. Odnośnie części dawnej nieruchomości hipotecznej, oznaczonej obecnie jako działki nr [...] i [...] z obrębu [...] Prezydent m.st. Warszawy wskazał, że wniosek z dnia [...] maja 1949 r. zostanie rozpatrzony odrębną decyzją, z uwagi na inny zakres podmiotowy postępowania.
Od powyższej decyzji odwołania złożyli K. D., R. J. i B. Z. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze wobec K. D., natomiast w odniesieniu do odwołań B. Z. i R. J. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu stronami postępowania jest gmina lub Skarb Państwa jako właściciele gruntu, dawny właściciel przejętego gruntu lub jego następcy prawni. Inny podmiot może być stroną tego postępowania jedynie wówczas, gdy wykaże, że legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania dekretowego. Z powyższych względów, w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo przyjął, że właściciele sprzedanych w budynku lokali i współużytkownicy wieczyści gruntu, którego część zostaje w zaskarżonej decyzji oddana w użytkowanie wieczyste następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości, nie są stronami postępowania zakończonego przedmiotową decyzją. W odniesieniu do odwołania B. Z. i R. J. K. D. wskazało, że ich zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. F. i B. R. Wskazali, że zaskarżają na swoją korzyść decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], której zarzucili: I. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 28 Kpa poprzez niewłaściwe ustalenie kręgu stron w mniejszym postępowaniu oraz nieprzyznanie statusu strony postępowania skarżącym i innym najemcom lokali położonych w budynku przy ul. G. w Warszawie; ll. naruszenie art. 28 Kpa poprzez pomięcie skarżących w niniejszym postępowaniu, jak również pozostałych najemców lokali położonych w budynku przy ul. G. w Warszawie, pomimo posiadania przez nich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu; lll. naruszenie art. 9 Kpa poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; IV. naruszenie art. 10 w zw. z art. 28 oraz art. 81 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz uniemożliwienie zgłaszania żądań w postępowaniu; V. naruszenie art. 109 § 1 Kpa poprzez niedoręczenie skarżącym decyzji Prezydenta m. st.
Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], pomimo posiadania przez skarżących konkretnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu postępowania, a co za tym idzie statusu strony; Vl. naruszenie art. 133 Kpa poprzez nieprzekazanie odwołań skarżących od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] złożonych przez ich pełnomocnika.
Powołując się na powyższe wnieśli o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a tym samym uchylenie decyzji organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: a) oświadczenia radcy prawnego J. M. z dnia 19 stycznia 2016 r. na okoliczność skutecznego złożenia przez pełnomocnika skarżących odwołań od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], b) potwierdzenia nadania przez radcę prawnego J. M. przesyłki pocztowej na okoliczność skutecznego złożenia przez pełnomocnika skarżących odwołań od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], 3. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. powyższe skargi oddalił. Uznał, że skargi zostały wniesione w terminie, ponieważ zostały wniesione w dniu 21 stycznia 2016 r., tj. w ostatnim dniu biegu terminu do wniesienia skargi, otwartym dla ostatniej strony K. D., która była jej adresatem i która odebrała zaskarżoną decyzję poprzez pełnomocnika w dniu 22 grudnia 2015 r.
Uznał ww. skargi za dopuszczalne, mimo tego, że skarżący nie byli adresatami zarówno zaskarżonej decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Wskazał, że D. F. jest najemcą lokalu nr [...], a B. R. jest najemcą lokalu nr [...]. W ocenie tego Sądu, interes prawny D. F. i B. R. w niniejszej sprawie sądowej ma charakter jedynie formalny (procesowy). Wynika z tego, że w ich imieniu radca prawny J. M. wniósł odwołania (podania z dnia 15 maja 2015 r.) od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] do organu odwoławczego. Odwołania te znajdują się w aktach administracyjnych sprawy, choć nie są opatrzone prezentatą organu I instancji potwierdzającą ich wpływ do Prezydenta m. st. Warszawy. Z pisma Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 24 czerwca 2015 r. przekazującego odwołania do SKO w Warszawie wynika, że odwołania skarżących wraz z aktami sprawy zostały przekazane do organu odwoławczego.
SKO w Warszawie potwierdziło odbiór akt sprawy i odwołań w dniu 30 czerwca 2015 r., co wynika z prezentaty organu odwoławczego widniejącej na piśmie przekazującym odwołania wraz z aktami sprawy. Obowiązek wynikający z przepisu art. 133 Kpa został zatem spełniony przez organ I instancji.
Przechodząc do meritum sprawy Sąd i instancji przyznał rację skarżącym, którzy podnosili, że ich odwołania, mimo, że zostały wniesione do SKO w Warszawie za pośrednictwem organu I instancji, jak tego wymagał przepis art. 129 § 1 Kpa, to jednak nie zostały przez organ odwoławczy rozpatrzone. Sąd ten przyjął, że okoliczność ta jest niesporna. Zauważył, że nierozpatrzenie powyższych odwołań stanowi naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa, ponieważ świadczy o wadliwie ustalonym przez organ odwoławczy w tym zakresie stanie faktycznym sprawy i podważa zaufanie uczestników postępowania do organu prowadzącego postępowanie. W ocenie Sądu I instancji, w tej konkretnej sprawie naruszenie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Wskazał też, że przymiot strony, w rozumieniu art. 7 dekretu w zw. z art. 28 Kpa, mają jedynie byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni, obecny właściciel nieruchomości oraz użytkownicy wieczyści nieruchomości, którzy są właścicielami lokali w budynku posadowionym na gruncie. Najemcy lokali w budynku posadowionym na gruncie dekretowym nie są, w rozumieniu art. 28 Kpa, stronami postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bowiem, że najemcy lokali nawet ci, którym roszczenia dekretowe stanęły na przeszkodzie w realizacji ich roszczeń wynikających z różnych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) - zwanej dalej "ugn", nie mają interesu prawnego do bycia stronami postępowań zwyczajnych i nadzwyczajnych, jeżeli chodzi o sprawy zakończone decyzjami wydanymi na podstawie art. 7 dekretu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/06; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 960/11).
Zwrócił też uwagę, że z chwilą, gdy stanie się ostateczna decyzja uwzględniająca wniosek dekretowy na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, nie następuje wygaśnięcie stosunku najmu, jak to ma miejsce np. w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości (art. 138 ugn).
W ocenie tego Sądu, interesu prawnego dla tej kategorii podmiotów nie kreuje art. 34 ust. 1 pkt 3 ugn, który przewiduje prawo pierwszeństwa najemców w nabyciu odrębnej własności lokali (skarżący powołują się na to, że złożyli wnioski o wykup wynajmowanych lokali). Sąd ten podniósł, że uszło uwadze skarżących, że prawo pierwszeństwa przysługuje w przypadku zbywania lokali, które, zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 3b ugn, następuje poprzez dokonywanie czynności prawnych mających na celu oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste lub przeniesienie tego prawa. Tymczasem zbycie nieruchomości dekretowej ma miejsce dopiero po ostatecznej decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy. Poza tym z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do lokali znajdujących się w budynku posadowionym na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 788 m2 została uruchomiona procedura wykupu lokali poprzez sporządzenie wykazu nieruchomości przeznaczonej do zbycia, podanie tego wykazu do publicznej wiadomości i zawiadomienie o tym fakcie najemców lokali (art. 35 w zw. z art. 34 ust. 4 ugn).
Nie można zdaniem Sądu I instancji pominąć i tego, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się bezwzględne pierwszeństwo roszczeń dekretowych przed roszczeniami wynikającym z innych (późniejszych) przepisów prawa. W tym zakresie Sąd ten powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r., sygn. akt W 19/95 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 1997 r., sygn. akt I ACr 86/97). Wskazał, że z art. 34 ust. 1 ugn wynika, że roszczenia wynikające z innych ustaw (takim aktem o randze ustawy jest dekret) mają pierwszeństwo przed roszczeniami najemców lokali, ponieważ są wskazane w pkt 1 tego przepisu, natomiast prawa najemców lokali mieszkalnych uregulowane są w pkt 3 tego przepisu, a zatem mają niższą rangę, aniżeli roszczenia dekretowe dotyczące gruntów warszawskich przejętych przez państwo z mocy prawa, na podstawie art. 1 dekretu (przepisu o charakterze nacjonalizacyjnym), wbrew woli ich właścicieli.
Dodatkowo Sąd I instancji zwrócił uwagę, że najemcy lokali nie mogą podnieść przeciwko spadkobiercom przeddekretowego właściciela gruntu żadnych zarzutów związanych z posiadaniem, czy wykonywaniem przez nich swych praw, ponieważ uwzględnienie wniosku w trybie art. 7 dekretu zależy od stanu prawnorzeczowego nieruchomości oraz od tego, czy korzystanie z gruntu da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 i 5 dekretu).
Z powyższego sad ten wywiódł, że skoro najemcy lokali nie mieli przymiotu strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r., to pominięcie ich odwołań nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy zakończonej tą decyzją. Nie można zwłaszcza uznać, że w niniejszej sprawie zostały naruszone w istotny sposób przepisy art. 9, art. 10, art. 81, art. 109 Kpa. Nierozpatrzone odwołania skarżących winny być załatwione w terminie maksymalnym 1 miesiąca (art. 35 § 3 Kpa) poprzez wydanie przez Kolegium odrębnej decyzji. Zwrócił przy tym uwagę, że w sytuacji, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją pierwszoinstancyjną, wówczas organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, o czym stanowi uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. OPS 16/98.
Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. F. i B. R., reprezentowani przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucili:
- 1. naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie 4 lipca 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284) i art. 30, art. 47 ust. 1 oraz 50 Konstytucji przez błędną wykładnię, polegającą na mylnym przyjęciu, że postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) nie dotyczy interesu prawnego skarżących, co skutkowało wyrażeniem błędnego poglądu, że skarżący nie mają legitymacji do bycia stroną postępowania;
- 2. naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na treść orzeczenia, to jest:
- a) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie dokonania pełnej kontroli zgodności z prawem materialnym oraz procesowym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. ([...]) oraz nieuwzględnienie naruszenia prawa materialnego i procesowego popełnionego przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta
- m. st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]), w tym w szczególności niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania oraz niedokonanie oceny legitymacji wnioskodawcy;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, niezastosowanie środka określonego w ustawie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, chociaż przy jej wydaniu dopuszczono się naruszenia przepisów, stanowiącego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy nie brali udziału najemcy lokali komunalnych oraz właściciele lokali wyodrębnionych, znajdujących się w budynku przy ul. G. w Warszawie, a także dopuszczono się naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy;
- c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez niezastosowanie środka określonego w ustawie w wyniku nieprawidłowego uznania, że dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 7, 8 i 129 § 1 k.p.a. nie ma wpływu na treść zaskarżonej decyzji, podczas gdy nierozpoznanie odwołań skarżących od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy stanowi rażące naruszenie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., którego zaistnienie powinno skutkować stwierdzeniem przez Sąd nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżący rozwinęli powyższą argumentację. Wskazali, że osoby posiadające tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości warszawskiej mają oczywisty interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 7 dekretu, co jednak nie wyklucza interesu prawnego najemców lokali komunalnych. Zwrócili oni uwagę na powszechną ich zdaniem praktykę, zgodnie z którą w wyniku pozytywnej decyzji dekretowej najemców komunalnych spotykają dotkliwe, negatywne konsekwencje – podwyższenie czynszu najmu, wypowiedzenie tej umowy, czy też eksmisja. Interes prawny do występowania w sprawie wywodzą właśnie z realności ww. groźby na podstawie art. 8 ust. 1 ww. Konwencji oraz wymienionych przepisów Konstytucji RP. Wadliwe odmówienie skarżącym statusu strony postępowania administracyjnego skutkowało naruszeniem przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W przypadku nieuwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący wnieśli o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, czy art. 28 § 1 k.p.a. rozumiany w ten sposób, że najemca lokalu komunalnego znajdującego się w budynku, w stosunku do którego toczy się postępowanie administracyjne o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości warszawskiej w trybie określonym przepisami dekretu warszawskiego jest zgodny z art. 2 w zw. z art. 30, 47 i 50 Konstytucji RP.
Pismem z 23 lutego 2019 r. skarżący złożyli oświadczenie o cofnięciu powyższej skargi kasacyjnej. Wyjaśnili, że przyczyną cofnięcia skargi kasacyjnej jest fakt, że Miasto Stołeczne Warszawa skorzystało z prawa pierwokupu i nabyło roszczenia do nieruchomości położonej przy ul. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), "p.p.s.a.", skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do skarg kasacyjnych na mocy art. 193 p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie może więc rozporządzać skargą kasacyjną po jej wniesieniu, ponieważ jego oświadczenie w tej kwestii jest, co do zasady, wiążące dla sądu. Natomiast odpowiednie stosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 60 p.p.s.a. oznacza, że należy odmówić uwzględnienia żądania skarżącego w sytuacji, gdy cofnięcie spowodowałoby uprawomocnienie się zaskarżonego orzeczenia wydanego w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotkniętym wadą nieważności, którą stosownie do art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 575/07 - LEX nr 479000; z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1517/10 - LEX nr 741557; z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 387/17 - LEX nr 2628771).
W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że zachodzi jakakolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak również, że cofnięcie zmierza do obejścia prawa. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cofnięcie skargi kasacyjnej jest dopuszczalne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 postanowienia.
O zwrocie wpisu od skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.