Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 272/22, oddalił skargę I.T. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej: organ) z 31 stycznia 2022 r., nr SKO-4111/44/2022 w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 1 grudnia 2022 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia za okres zasiłkowy 2021/2022, uznając, że nie została spełniona przesłanka do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikająca z art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111; dalej: u.ś.r.)
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy podzielił stanowisko organu I instancji, że sprawowana przez skarżącą opieka nie ma charakteru opieki stałej, wykluczającej możliwość podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec czego zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy ww. rozstrzygnięcie.
Zdaniem organu, nie zachodzi związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Wymiar sprawowanej nad matką opieki nie uniemożliwia skarżącej podjęcia pracy. Czynności sprawowane przez skarżącą (przygotowywanie posiłków, robienie zakupów, poranna toaleta, sprzątanie, pranie, umawianie wizyt lekarskich i pilnowanie przyjmowania leków) nie wykraczają poza czynności dnia codziennego, ponadto zamieszkiwanie przez skarżącą w znacznej odległości i sprawowanie opieki przez kilka godzin dziennie wyklucza przyjęcie, że sprawuje ona opiekę stałą i długotrwałą.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca zakwestionowała stanowisko organów, że brak zatrudnienia nie był związany z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wyjaśniła także, że w robocze dni tygodnia opiekę nad matką sprawuje pomiędzy godziną 8.30/9.00 a 16:00, zaś w weekendy całodobowo.
W odpowiedzi a skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę wyjaśnił, że wnioskowane świadczenie nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, ale tylko do tych, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny czynią to w tak znacznym zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Zdaniem Sądu I instancji, za rezygnację z podjęcia zatrudnienia w znaczeniu tego przepisu należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Opieka taka musi zatem stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu co do niezaistnienia w sprawie przesłanki braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, wyjaśniając, że niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r., w odróżnieniu od użytego w tym przepisie pojęcia "rezygnacji", nie jest zdarzeniem, które zachodzi w określonym momencie, lecz stanem trwającym przez zwykle jakiś dłuższy czas, a powody niepodejmowania zatrudnienia, z biegiem czasu, mogą się zmieniać. Dlatego, w ocenie Sądu I instancji, nie jest w pełni uzasadnione ograniczenie argumentacji organu odwoławczego do prostego założenia, że nie występuje przesłanka związku przyczynowo skutkowego, skoro skarżąca ubiega się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę, nad którą sprawuje opiekę od 1 sierpnia 2021 r., a jest osobą niepracującą od 2019 r.; w tym zakresie organ winien najpierw poczynić dodatkowe ustalenia.
Uchybienie to jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ prawidłowo ocenił, że rozmiar sprawowanej przez skarżącą opieki nie pozwala na stwierdzenie, że jest to opieka stała i długotrwała w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Zdaniem Sądu I instancji, o ile skarżąca w istocie sprawuje czynności opiekuńcze nad matką w sposób codzienny, to po pierwsze czynności te mają charakter czynności wykonywanych zasadniczo w każdym gospodarstwie domowym, również w takim, w którym nie ma niepełnosprawnych członków rodziny (wynikają ze zobowiązania alimentacyjnego dzieci względem rodziców), a po drugie nie mają one charakteru stałego z uwagi na to, że skarżąca jedynie mniejszą część doby spędza z matką, a jej centrum życia znajduje się w miejscowości znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania matki (60 km).
Sąd wyjaśnił, że legitymowanie się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie przesądza automatycznie, że zakres wykonywanej i sprawowanej opieki nad osobą legitymującą się takim orzeczeniem wyklucza możliwość wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze. Sytuacja zdrowotna osób legitymujących się znacznym stopniem niepełnosprawności jest różna; w grupie tej są osoby, które z uwagi na stan zdrowia wymagają stałej, czy też natychmiastowej pomocy opiekuna, który musi wykonywać pilne, niecierpiące zwłoki czynności, a są też osoby, które nie potrzebują stałej opieki, ale będąc niezdolne do całodobowej samodzielnej egzystencji, są w stanie samodzielnie funkcjonować kilka godzin dziennie, umożliwiając opiekunom zarobkowanie. Z akt sprawy wynika, że wykonywane przy niepełnosprawnej czynności mają charakter normalnych czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy lub po jej zakończeniu.
Ponadto matka skarżącej cechuje się takim stopniem samodzielności, który zasadniczo pozwala jej na zadbanie o własne podstawowe potrzeby. Dodatkowo Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego z matką, mieszkając w znacznej odległości, sprawując jednocześnie w swoim miejscu zamieszkania konieczną pieczę nad dziećmi. Tymczasem, w ocenie Sądu I instancji, istotną okolicznością sprawowania opieki stałej, o jakiej mowa w przepisie art. 16a ust. 1 u.ś.r. jest niezwłoczność możliwości jej świadczenia, co w tym przypadku, z racji odległości, nie ma miejsca. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że w sprawie nie sposób mówić o stałym, długotrwałym i tak znacznym zaangażowaniu skarżącej w sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, aby nie można było pogodzić jej z wykonywaniem pracy zarobkowej.
Co więcej, skarżąca nie jest jedyną córką niepełnosprawnej. Na drugiej z córek również ciąży obowiązek alimentacyjny, który nie musi oznaczać osobistego sprawowania opieki, ale może przejawiać się partycypacją w kosztach wynajęcia opieki sprawowanej przez osobę trzecią (profesjonalnego opiekuna).
W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą kontrolę prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne, a w konsekwencji nietrafne i dokonane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, zaakceptowanie niepełnych i błędnych ustaleń organów w zakresie konieczności stałej lub długoterminowej opieki skarżącej nad matką.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jakkolwiek Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż organ błędnie ocenił istnienie przesłanki istnienia związku przyczynowo skutkowego pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad matką, to błędnie ustalił, iż rezygnacja ta nie jest spowodowana koniecznością stałej, długotrwałej opieki nad matką. Fakt, że skarżąca jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i gotowa do podjęcia pracy zarobkowej pozostaje bez znaczenia, skoro do uzyskania zasiłku opiekuńczego kwalifikuje się nawet osoba podejmująca przejściowo pracę zarobkową.
Ponadto, matka skarżącej orzeczeniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Fakt ten również potwierdza, iż matka skarżącej nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Fakt, iż skarżąca zamieszkuje w miejscowości oddalonej o 60 km od miejsca zamieszkania swojej matki, nad którą sprawuje stałą, długoterminową opiekę, pozostaje bez znaczenia. Okoliczność ta nie może stanowić przyczyny odmowy przyznania przez organ zasiłku opiekuńczego. Skarżąca podniosła także, że Sąd I instancji powinien był wziąć pod uwagę, iż wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 21 października 2021 r. wykazał, że opieka, którą sprawuje skarżąca nad matką jest "stała i ciągła" oraz "bezpośrednia", a także, że nie ma innych członków rodziny, którzy mogliby partycypować w jakikolwiek sposób w opiece nad matką skarżącej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Zasadne są zarzuty dotyczące wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym przesłanek do przyznania świadczenia z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które potwierdza, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ta okoliczność nie wymaga dodatkowego dowodu. Samodzielna egzystencja obejmuje także czynności bytowe dnia codziennego, zwykłe czynności związane z zaspokajaniem potrzeb. W przypadku osoby chorej, potrzeby te mają zarówno charakter bytowy, jak i są związane z procesem leczenia. Matka skarżącej wymaga w tym zakresie pomocy. Ustalono także, że wsparcia w tych czynnościach dostarcza jej skarżąca. Te okoliczności zostały także potwierdzone we wnioskach pracowników socjalnych zawartych w przeprowadzonych wywiadach środowiskowych (k. 33 i 41 akt adm.).
Powodem udzielonej odmowy było uznanie, że świadczona opieka, ze względu na odległość między miejscem zamieszkania osoby niepełnosprawnej i jej opiekuna, nie ma charakteru stałego i nie ma związku między sprawowaną opieką a brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia. Oba te stanowiska nie są w okolicznościach sprawy uprawnione.
Skoro matka skarżącej legitymuje się stosownym orzeczeniem, wynika z niego konieczności uzyskania pomocy i opieki. Znacznie ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji wskazuje, że pomoc wymagana jest właśnie w zakresie związanym z egzystencją: zaspokajaniem potrzeb bytowych, co wiąże się z mieszkaniem (i jego utrzymaniem), nabywaniem produktów, przygotowywaniem posiłków, zaś w przypadku osób chorych, także z procesem leczenia (wizyty lekarskie). W tym zakresie, jak ustalono, pomaga matce skarżąca. Skoro nikt inny osobie niepełnosprawnej takiej pomocy nie udziela, oznacza to, że stwierdzona w orzeczeniu konieczna pomoc w codziennej egzystencji udzielana jest przez skarżącą. Wyrazem niekonsekwencji jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, który kwestionując potrzebę sprawowania opieki w wymiarze ograniczającym możliwość podjęcia zatrudnienia, jednocześnie podał, że opieka nad matką może być realizowana przez osobę wynajętą ze środków obu córek zobowiązanych do alimentacji.
Nie ustalono przy tym, że w jakimś zakresie potrzeby egzystencjalne osoby niepełnosprawnej pozostają niezaspokojone, co byłoby dopiero dowodem na tezę, że skarżąca nie świadczy osobie niepełnosprawnej pomocy i opieki, jakich wymaga ona ze względu na stwierdzoną niepełnosprawność. Fakt, że obecność skarżącej w miejscu zamieszkania matki nie ma charakteru stałego i łączy ona pomoc z prowadzeniem własnego gospodarstwa, nie oznacza, że opieka nie ma charakteru stałego. Przepis art. 16a ust. 1 u.ś.r. zawiera warunek niepodejmowania zatrudnienia(rezygnacji z zatrudnienia), ale nie warunek rezygnacji z zajmowania się własną rodziną i dziećmi. Nie zanegowano w wyniku postępowania dowodowego, że dojazdy skarżącej do miejsca zamieszkania matki mają miejsce w sposób trwały, permanentnie w ciągu tygodnia. Odległość 60 km nie jest okolicznością, która wyłącza możliwości udzielania stałej pomocy, jest to odległość, którą niejednokrotnie pokonują codziennie osoby, dojeżdżając do pracy, przykładowo z Łodzi do Warszawy.
Jednocześnie jednak, łączenie obowiązków opiekuńczych nad matką i dziećmi i konieczność dojazdów powoduje, że skarżąca pozbawiona jest możliwości podjęcia zatrudnienia. Oderwane od zasad doświadczenia życiowego jest stanowisko, że udzielanie pomocy w wymiarze kilku godzin w ciągu dnia, nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze. Umknęło organowi odwoławczemu i Sądowi I instancji, że opieka obejmuje nie tylko czas spędzony w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej, ale w niniejszym przypadku, także czas poświęcany na dojazd do niej. Ustalenie związku między opieką i możliwością podjęcia zatrudnienia wymaga uwzględnienia nie tylko czasu faktycznej opieki, ale także czasu koniecznego na dojazd. Owszem, osoby pracujące zwykle musza godzić prace z obowiązkami domowymi. W niniejszej sprawie nie można jednak pomijać, że skarżąca musiałaby godzić z pracą nie tylko własne obowiązki domowe, ale także obowiązki związane z opieką nad osobą niepełnosprawną.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 z późn. zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.