Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2016r. oddalił skargę E[...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W[...] z dnia 30 [...] r. nr K[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadał w następstwie ustalenia, iż ww. decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W[...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 7 [...] r. nr K[...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy W[...] nr 28, znak P[...] z dnia 29 [...] r. przekazującej w użytkowanie wieczyste na rzecz W[...] w W[...] grunt o powierzchni 7ha 9522m2 stanowiący 4[...] działek w tym działki o nr 2[...], nr 6[...] i nr 7[...] z obrębu 7[...]. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z 1[...] r. wystąpiła E[...] zarzucając, że przekazanie działek o nr 2[...], nr 6[...] i nr 7[...] z obrębu 7[...]. w użytkowanie wieczyste W[...] w W[...] zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", tj. bez zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania wniosku z dnia 15 [...] r. o zwrot wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. W[...] w W[...] obejmującej ww. działki.
Wg skarżącej ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni winno nastąpić dopiero po rozpoznaniu wniosku o zwrot ww. nieruchomości; ustanowienie zaś użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego uniemożliwia w myśl art. 229 ustawy z dnia 21 [...] r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. nr 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", dokonanie zwrotu przez Skarb Państwa na rzecz byłych właścicieli czy też ich spadkobierców. Zdaniem skarżącej decyzja z 1997 r. wywołała skutki, które były nie do pogodzenia z zasadą praworządności.
Kolegium wskazało, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 K.p.a. Zarzut wniosku przywoływał art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i wskazywał, że podstawą prawną kwestionowanej decyzji administracyjnej był przepis art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.g.w.n.", stanowiący, że posiadaczom gruntów Skarbu Państwa lub gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymują się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i wystąpią w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Przekazanie następowało na podstawie decyzji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub zarządów gmin w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gmin, wydanych bez konieczności uprzedniego złożenia wniosków o przekazanie w granicach określonych liniami rozgraniczającymi i ustalonymi w miejscowych planach szczegółowych zagospodarowania przestrzennego lub planach realizacyjnych.
Organ podkreślił, iż powyższy przepis nie zawierał dodatkowego wymogu by dokonywane w tym trybie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt: I OSK 211/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W skardze na ww. decyzję E[...] zarzuciła organowi naruszenie jej interesu prawnego oraz oczywiste i rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, co spowodowało naruszenie art. 2, art. 7, art. 21 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji czego skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżanej, jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Gminy W[...] z dnia 29 lipca 1997r. i o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156 – 158 K.p.a., a jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowane orzeczenie z 1997 r. zostało wydane z wadami, o których mowa art. 156 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, iż w toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, czy też decyzja ta została wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Odnosząc się okoliczności sprawy, w których skarżąca upatruje rażącego naruszenia art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n., Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w trybie art.156 § 1 pkt. 2 K.p.a. może być efektem wyłącznie oczywistego naruszenia prawa, przejawiającego się tym, że organ nie uwzględnił takich okoliczności które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu i z danego stanu faktycznego sprawy.
W ocenie Sądu z treści art. 80 ust. 2 i 3 ww. ustawy w żaden sposób nie można wywieść wymogu, aby dokonywane w trybie tegoż przepisu uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, a nadto nie wykazano, iż istotnie wskutek wydania decyzji z 1997r. jakiekolwiek prawa skarżącej zostały naruszone, w szczególności nie potwierdzono zasadności zgłoszonych przed 1997r. roszczeń skarżącej o zwrot ww. nieruchomości. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, iż w stanie faktycznym sprawy nie ma podstaw prawnych, aby stosowana przy okazji interpretacji innych aktów wykładnia prawa miała skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej na podstawie przywołanego wyżej przepisu.
W konsekwencji Sąd podzielił zapatrywanie organu, iż w sprawie zakończonej decyzją z 1997r. nie doszło do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem zgodnie z tym przepisem zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienie wstępne" to kwestia prawna, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniająca się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Sąd podkreślił, iż nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. wymaga zatem istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że w sprawie zakończonej w 1997r. organ administracji nie miał obowiązku zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości stanowiącej własność poprzedników skarżącej. Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji konkludując wskazał, iż nie dopatrzył się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania ani norm prawa materialnego, a zarzuty skargi okazały się bezpodstawne. Tym samym skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E[...] zarzucając naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) i przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.:
- - art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z treści tegoż przepisu nie można wywieść wymogu aby wywłaszczenie dokonywane w trybie tego przepisu nie mogło naruszać praw osób trzecich,
- - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż stwierdzenie nieważności decyzji w trybie tegoż przepisu może być efektem wyłącznie oczywistego naruszenia prawa przejawiającego się w nie uwzględnieniu takich okoliczności, które w wyraźny i jednoznaczny sposób wynikały z danego przepisu i stanu sprawy, a całkowitym pominięciu całokształtu obowiązujących przepisów kształtujących pozycje prawną stron, w tym art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i przepisów Konstytucji RP, co w konsekwencji skutkowało ich niezastosowaniem,
- - art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na podstawie tegoż przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku sprawy lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa możliwe jest rozpoznanie sprawy, co skutkowało uznaniem, że nie istniała podstawa do zawieszenia postępowania,
- - art. 1, art. 3 § 1, art. 134, art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10, art. 12, art. 15 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 138 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2, art. 7, art. 21 art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszających prawo; niedokonanie wnikliwej oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, a w szczególności nie odniesienie się do zarzutów naruszenia ww. przepisów Konstytucji RP; niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności czego skutkiem było wadliwe uznanie, że jakiekolwiek prawa skarżącej nie zostały naruszone,
- - art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne niezastosowanie i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w związku z jej wadami opisanymi powyżej i art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi.
Skarżąca kasacyjnie w związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i rozpoznanie sprawy poprzez uchylenie decyzji Kolegium wydanych w postępowaniu nieważnościowym i stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy W[...] nr 28 z dnia 29 lipca 1997r., a także o zasądzenie w każdym wypadku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Dodatkowo na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. wniosła o przedstawienie składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego: czy w przypadku uwłaszczenia, którego podstawą był art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n., prawa poprzedniego właściciela wynikające z wniesionego przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego bądź w jego toku wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie muszą być respektowane i takie postępowanie uwłaszczeniowe nie musi zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu zakończenia postępowania o zwrot nieruchomości, analogiczne jak ma to miejsce w przypadku uwłaszczenia na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej roszczenia byłych właścicieli nie pozostają prawnie obojętne dla oceny legalności decyzji wydanej w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Co prawda takiego zastrzeżenia nie zawiera treść powyższego przepisu, ale nie oznacza to, że treść normatywna tego przepisu nie zawiera zakazu naruszania praw podmiotowych osób trzecich. Podkreślono, iż mimo jasności i oczywistości tegoż przepisu konieczne jest odstąpienie od jego wykładni językowej gdyż ten prowadzi do rażąco niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Przyjęcie bowiem, że byłaby możliwość uzyskania użytkowania wieczystego gruntu przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego w dniu 1 sierpnia 1988r. kosztem praw podmiotowych innych osób, a w szczególności konstytucyjnie chronionych praw byłych właścicieli lub ich spadkobierców, ze względu na brak wyrażonego expressis verbis w tym przepisie zastrzeżenia o nie naruszaniu ich praw, jest nie do pogodzenia demokratycznymi zasadami państwa prawnego.
Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznie faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do jednostek, których prawa do tych nieruchomości mają swe źródło w prawie własności, a w konsekwencji także do faktycznego i prawnego ograniczenia czy wręcz uniemożliwienia odzyskania przez tych ostatnich praw własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Odniesienie się do zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż nie jest prawdą, iż istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego w trybie art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. i postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nie można się zgodzić z powyższym zapatrywaniem bowiem pomija ono istotę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności. Zagadnienie, które skarżąca kasacyjnie uważa za istotę sporu miałoby taki charakter w sprawie toczonej w postępowaniu zwykłym, natomiast przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa obejmująca rozstrzygnięcie o prawidłowości sprawy administracyjnej z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. (vide: B.Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31; wyrok NSA z dnia 7 maja 2015r. sygn. akt I OSK 2188/13; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1021/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze, iż skarżąca dopatruje się w decyzji o przekazaniu użytkowania wieczystego, kwalifikowanego naruszenia art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n., poprzez nie zawieszenie tegoż postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a jednocześnie wadliwość tą uznaje za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to wypada wskazać, iż rażące naruszenie prawa obejmuje tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich nieprawidłowości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy. Przy czym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne i niewątpliwe (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, W-wa 2012r., s. 635 – 636). Nie ulega przy tym wątpliwości, iż podstawową przesłanką umożliwiającą uznanie określonego naruszenia prawa za rażące (kwalifikowane) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest oczywistość prawa i jego naruszenia. Jakkolwiek uznaje się, iż w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, którego stosowanie jest możliwe w bezpośrednim rozumieniu, to jednak przyjmując, iż podstawą orzekania nie są przepisy prawne, lecz normy prawne wywiedzione w praktyce stosowania prawa – w drodze wykładni prawa – z przepisów prawnych, to oczywistość naruszenia prawa występuje w sytuacji zastosowania prawa wbrew jednoznacznym i zgodnym rezultatom interpretacji otrzymanym na podstawie dyrektyw wykładni (językowych, systemowych, funkcjonalnych), które są typowe w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji.
Natomiast różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, które w procesie stosowania prawa wymagają podjęcia decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któremuś z nich (vide: M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21) uniemożliwiają uznanie oczywistości naruszenia prawa. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. Powyższego charakteru postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zdaje się nie dostrzegać skarżąca kasacyjnie, gdy wskazuje na wyraźną sprzeczność rezultatów wykładni gramatycznej art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. z tymi uzyskiwanymi na gruncie wykładni funkcjonalnej i systemowej.
Domaganie się stosowania w niniejszej sprawie rezultatów dwóch ostatnich wykładni i pominięcia wykładni językowej jasno wskazuje, iż skarżąca dostrzega konieczność podjęcia, w procesie wykładni ww. przepisu, decyzji o przyznaniu pierwszeństwa któremuś z uzyskanych rezultatów wykładni. Gdyby zgodzić się, iż przepis ten rzeczywiście wymaga tego rodzaju zabiegów interpretacyjnych w procesie jego stosowania, to oznaczałoby brak możliwości uznania oczywistości naruszenia art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n., a w konsekwencji niemożliwość przyjęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wypada zatem skonstatować, iż argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołująca się do norm konstytucyjnych (art. 2, art. 7, art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jako tych, które winny dać pierwszeństwo wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n., a jednocześnie zdezawuować rezultaty wykładni gramatycznej tegoż przepisu, odnosi skutek przeciwny do zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie.
Podważa bowiem warunek oczywistości prawa, a więc elementarną przesłankę rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Już tylko z tego powodu nie można bronić poglądu, iż Sąd I instancji naruszył ów przepis akceptując stanowisko organów o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
Niezależnie od powyższych uwag wypada wskazać, iż nie jest trafny zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż postępowanie uwłaszczeniowe winno zostać zawieszone – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nieruchomości gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Pogląd ten jednak jest wyrażony wyłącznie w odniesieniu do postępowania uwłaszczeniowego, prowadzonego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), aktualnie art. 200 ust. 1 u.g.n. Przepisy te regulując tryb uwłaszczenia państwowych osób prawnych z mocy prawa, uzależniają zaistnienie skutku uwłaszczenia od braku nienaruszenia praw osób trzecich. Orzecznictwo zgodnie także przyjmuje, iż warunku takiego nie formułuje art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n., zgodnie z którym posiadaczom gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, którzy w dniu 1 sierpnia 1988r. nie legitymowali się dokumentami o przekazaniu gruntów wydanymi w formie prawem przewidzianej i nie wystąpili w terminie do dnia 31 grudnia 1988r. o uregulowanie stanu prawnego, mogą być przekazane grunty będące w ich posiadaniu odpowiednio w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Przepis ten nie zawiera wymogu, aby dokonywane w tym trybie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Brak jest zatem podstaw do formułowania, w drodze wykładni prawa, takiej jego treści, z której miałoby wynikać ograniczenie jego stosowania ze względu na zgłoszone roszczenia osób trzecich do nieruchomości objętych jego hipotezą, w tym roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, zbędnej na cel wywłaszczenia (vide: wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013r. sygn. akt I OSK 211/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 270/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe ugruntowane zapatrywanie tym bardziej uniemożliwia uznanie oczywistego naruszenia art. 80 ust. 2 u.g.g.w.n.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie jest bowiem aktualnie kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie decyzji uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia owego zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe, a więc chodzi o rozstrzygnięcie takiego zagadnienia prawnego, którego brak wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. (vide: wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018r. sygn. akt I OSK 541/18; wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 374/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym musi istnieć zależność wyprowadzona z istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, to nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z taka sytuacją mamy do czynienie w okolicznościach niniejszej sprawy.
Nie może także zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1, art. 134, art. 135, art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 10, art. 12, art. 15 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 3, art. 138 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jakkolwiek skarżąca przepisy te uważa za naruszone w związku z zarzutem: nienależytego wykonania przez Sąd I instancji obowiązku kontroli administracji publicznej, niedokonania wnikliwej oceny wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, oraz niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, to należy wskazać, iż sposób sformułowania tegoż zarzutu w istocie uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem nie tylko podanie konkretnych przepisów prawa, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji, ale także precyzyjne wyjaśnienie na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a także wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi bowiem do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Uzasadniając zarzut błędnej wykładni prawa należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa.
W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy także, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest jakichkolwiek odniesień do ww. przepisów P.p.s.a. i K.p.a., uznawanych przez skarżącą za naruszone zaskarżonym wyrokiem. Tym samym zarzut naruszenia ww. przepisów uznać wypada za bezzasadny.
W konsekwencji powyższego za nietrafne uznać wypada także zarzuty kasacyjne tyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie.
Odnosząc się z kolei do wniosku o przedstawienie zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 187 P.p.s.a.) należy wskazać, że zagadnienie prawne zaprezentowane w niniejszej sprawie było ono już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i aktualnie nie budzi poważnych wątpliwości, na co dowodem są chociażby przywołane powyżej wyroki i jednolicie zaprezentowana w nich argumentacja wskazująca, iż art. 80 ust. 2 i 3 u.g.g.w.n. nie zawiera wymogu, aby dokonywane na jego podstawie uwłaszczenie nie naruszało praw osób trzecich. Przyznanie przymiotu pierwszeństwa wykładni gramatycznej tegoż przepisu powoduje, iż brak jest podstaw do takiego jego rozumienia, z którego miałoby wynikać ograniczenie jego stosowania ze względu chociażby na roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej zbędnej na cel wywłaszczenia.
Ponadto wypada mieć na uwadze, iż nawet gdyby owo zagadnienie budziło poważne wątpliwości prawne, to mając na uwadze nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania administracyjnego, uznać należy, iż nie ma ono ścisłego związku z okolicznościami badanej sprawy i nie wymaga rozważenia na tle tych okoliczności (vide: wyrok NSA z dnia 15 października 2008r. sygn. akt II GSK 494/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym wniosek zgłoszony w trybie art. 187 P.p.s.a. wypadało uznać za bezzasadny.
Z tych względów uznać należy, iż skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.