Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 404/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [..] grudnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie reformy rolnej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 14 lutego 2014 r. T. S. wystąpił do Wojewody [..] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość będąca w dniu 13 września 1944 r. własnością G. S., zabudowana dworem wraz z otaczającym go parkiem, tworząca zespół dworsko-parkowy, stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną Nr [..] o pow. 4,3400 ha, położona w D., gmina N., Powiat [.]., Województwo [..], ujawniona w dawnej księdze hipotecznej "[..]" ks. 56, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej jako: dekret.
Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [..] decyzją z dnia [..] października 2014 r. orzekł, że opisana wyżej nieruchomość stanowiąca zespół dworsko-parkowy, nie podpadała pod działanie przepisów dekretu.
Nie zgadzając się z tą decyzją odwołanie wniosła Gmina N. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu [..] grudnia 2017 r. wydał decyzję, którą: 1) uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim dotyczy północno-wschodniej części działki ewidencyjnej nr [.] położonej w obrębie [..] w gminie N. w Powiecie [...], zapisanej w księdze wieczystej [....] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [..] V Wydział Ksiąg Wieczystych, która to część zajmuje powierzchnię 0,80 ha i opisana jest w ewidencji gruntów jako użytek Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi), 2) stwierdził, że część działki nr [..], opisana w pkt. 1 powyżej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Minister wskazał, że postępowanie dotyczy działki ewidencyjnej nr [..] o powierzchni 4,3400 ha, położonej w obrębie [..] w gminie N. w Powiecie [..], dla której Sąd Rejonowy w [..] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [..]. Z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy N., a wcześniej zapisana była w księdze dawnej "[..]" ks.
56. Ostatnim właścicielem nieruchomości przed nacjonalizacją był G. B., a Skarb Państwa jako właściciel został ujawniony na podstawie art. 2 część 1 dekretu. Ani treść działu II księgi hipotecznej, ani pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w K. z dnia [..] czerwca 1945 r. (nr VII 1/194/45) nie wskazują, która z jednostek redakcyjnych (liter) wymienionego przepisu była podstawą przejęcia, informacji takiej nie zawiera również protokół z dnia 17 lutego 1945 r. w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku D. Precyzują to dokumenty otrzymane z Archiwum Akt Nowych. Z ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi w Powiecie [..] i wykazu remanentu ziemi państwowej w tym powiecie wynika, że podstawą nacjonalizacji nieruchomości ziemskiej D. był art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (akta archiwalne Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z lat 1945-195 i, sygn. 2085,2301). Spadek po G. B., zmarłym w dniu 3 kwietnia 1950 r. nabyli: żona C. T. B. oraz syn Z.W. S., a spadek po C. T. B., zmarłej w dniu 2 marca 1988 r., nabył wnuk T. Z.S.(prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w K. z dnia [..] stycznia 1993 r., sygn. akt [..]). Spadek po Z. W. S., zmarłym w dniu 14 listopada 1985 r., nabył syn T. Z. S. (prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [..] września 1991 r., sygn. akt [..]). Minister ustalił, że zespół dworsko-parkowy usytuowany jest w północno-zachodniej części D. Otoczony jest pozostałościami parku na planie czworokąta o powierzchni ok. 4,5 ha. Wzdłuż granic parku przebiegają lokalne drogi. Teren parku ogrodzony jest siatką, z bramą wjazdową od strony południowej. W północno-wschodniej części parku rozciągają się stawy (karta ewidencyjna zabytków architektury i budownictwa dla dworu w D.). Z materiału dowodowego wynika, że dwór jest jedynym budynkiem położonym na omawianej działce. Zabudowania gospodarcze i czworaki znajdowały się na południe i zachód od parku i były od niego oddzielone drogami (szkic sytuacyjny resztówki D. z dnia 12 maja 1950 r.). We dworze mieszkał właściciel wraz z rodziną i służbą, jak zgodnie zeznali przesłuchani w tej sprawie świadkowie (J.W., S. J. T. T.). Park stanowi układ kompozycyjny, na który składają się symetrycznie rosnące okazy miłorzębów i orzechów włoskich, aleja lipowa i aleja grabowa. Aleje połączone są między sobą szerokimi ścieżkami ozdobionymi pojedynczymi drzewami lub szpalerami. Wszystkie ścieżki mają charakter reprezentacyjnych promenad. Bogaty drzewostan obejmuje wiele gatunków (ewidencja parku podworskiego w D.), z wyłączeniem drzew owocowych. Minister zaznaczył, że informacje te znajdują potwierdzenie w zeznaniach wszystkich świadków, którzy podali, że ogrody warzywne i owocowe znajdowały się poza terenem parku, za drogą, w pobliżu podwórza folwarcznego. Zdaniem Ministra nie ma podstaw, aby uznać, że park był związany w jakikolwiek sposób z produkcją rolną. J. W. (ur. 1937 r.) zeznał wprawdzie, że na terenie parku była studnia, od której prowadziła rynna drewniana do poideł położonych wzdłuż drogi od strony parku, zastrzegł jednak, że nie pamięta okresu przedwojennego, lecz opisuje stan z 1945 r. Informacja ta nie znajduje potwierdzenia w zeznaniach innych świadków, którzy z uwagi na wiek pamiętali okres przedwojenny. Gdyby nawet dać wiarę zeznaniom J. W. w tym zakresie, to trzeba byłoby przyjąć, że reprezentacyjno-wypoczynkowego charakteru parku nie mogło zmienić okazjonalne pojenie zwierząt gospodarskich na skraju parku przy użyciu prostych urządzeń nie związanych trwale z gruntem. Organ wskazał, że o powiązaniu części rezydencjalnej z majątkiem ziemskim mogłoby przesądzać dostosowanie dworu (pałacu) do zarządzania pracami rolnymi (np. istnienie kantoru czy biura, gdzie znajdowały się księgi rachunkowe, dokonywano płatności pracownikom i dostawcom), przy nieistnieniu na terenie majątku innego tego typu miejsca. J. W. zeznał, że rządca mieszkał poza parkiem w osobnym budynku. S. J. podał z kolei, że zarządca miał biuro za drogą i tam mieszkał z rodziną. Informacja o odrębnym budynku mieszkalnym rządcy znajduje potwierdzenie w protokole przejęcia majątku D. na cele reformy rolnej z dnia 17 lutego 1945 r. Z zeznań T. T. wynika, że zarządca mieszkał w budynku na podwórzu folwarcznym, na podwórzu tym (przed budynkiem stajni) karbowy i rządca przydzielali prace robotnikom rolnym, natomiast kancelaria znajdowała się w pałacu i tam rządca w obecności właściciela wypłacał wynagrodzenie za pracę (informacja ta dotyczy lat 1943-1944). Sposób zarządzania majątkiem w okresie okupacji niemieckiej nie może być jednak miarodajny dla oceny związku funkcjonalnego, ponieważ w tym czasie majątek nie funkcjonował zgodnie z typowymi zwyczajami. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że odpowiedniejsze jest dokonywanie ustaleń w oparciu o stan faktyczny z końca sierpnia 1939 r. W tym kontekście istotne jest, że - jak zeznał S. J. - "zarządcę przedwojennego zabrali Niemcy, w czasie wojny zarządzał Ł.". Zdaniem Ministra, ponieważ zeznania T. T. dotyczą szczególnego okresu i nie są potwierdzone przez innych świadków, a wiadomo o istnieniu odrębnego domu rządcy i przydzielaniu prac polowych na podwórzu folwarcznym - nie można uznać, aby dwór (pałac) stanowił centrum zarządzania gospodarstwem rolnym. Minister wskazał, że bardziej szczegółowej oceny wymaga charakter stawów położonych w północno- wschodniej części obecnej działki nr [..]. Na tym terenie znajdują się trzy stawy, rozdzielone między sobą groblami. Część zajęta przez staw jest nieefektowna i została oddzielona od właściwej kompozycji parku rzędem kasztanowców (ewidencja parku podworskiego w D.). Świadkowie J. W. (ur. 1937 r.) i T. T. (ur. 1928 r.) zeznali, że stawy służyły zimą do pozyskiwania lodu, który używany był do chłodzenia mleka. Z kolei świadek S. J. (ur. 1923 r.) podał, że były to stawy rybne, w których do 1945 r. hodowano karpie, sprzedawane następnie Żydom, oraz że "stawy były utrzymane, bo dziedzicowi zależało, aby z nich były pieniądze". W protokole przejęcia z dnia 17 lutego 1945 r. w punkcie "Rodzaj i ilość poszczególnych użytków" wyszczególniono 3 ha stawów rybnych, natomiast w punkcie "Inne gałęzie rolnictwa" rubryka "Rybołówstwo" jest pusta. Minister zaznaczył, że dał wiarę zeznaniom S. J., gdyż był on najstarszym przesłuchiwanym świadkiem, a zatem najlepiej powinien pamiętać okres przedwojenny. Ponadto S. J. był instruktorem rolnym, a zatem osobą orientującą się lepiej w tematyce produkcji rolnej niż przeciętny mieszkaniec tych terenów. Informacja o rybołówstwie jako ważnym źródle dochodów w przedwojennych majątkach oraz o ludności żydowskiej jako odbiorcy produkcji rybnej znajduje potwierdzenie z publikacjach prasowych: w okresie międzywojennym była to ważna dziedzina gospodarki. Katolicka większość społeczeństwa ściślej trzymała się postów, a na popyt wpływ miały też religijne reguły paromilionowej mniejszości żydowskiej. Hodowla ryb słodkowodnych często ratowała majątki ziemskie przed kryzysem. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Minister zauważył, że przed II wojną światową w pobliskim J. Żydzi stanowili znaczny odsetek mieszkańców, a majątek D. obciążony był hipoteką i subintabulatem na rzecz [..] Sp. Akc. w W. (akta Archiwum Akt Nowych, zespół nr 237, sygn. 346). W kwestionariuszu, złożonym w dniu 9 lutego 1928 r. do Powiatowego Urzędu Ziemskiego w J. (Archiwum Akt Nowych, zespół nr 13, sygn, 5989), G. B. podał, że w skład majątku D. wchodzą stawy zarybione o powierzchni 1,93 ha. Wielkość ta odpowiada w przybliżeniu sumie powierzchni stawów wchodzących w skład obecnej działki nr [..] (0,80 ha) oraz powierzchni sąsiedniej działki nr [..] (1,41 ha), pomniejszonej o powierzchnię grobli. W ocenie Ministra, zarówno zarybienie stawów, jak i ich położenie (oddzielenie od właściwego parku rzędem drzew) pozwalają przyjąć, że nie miały one charakteru ozdobnego (nie służyły podkreśleniu reprezentacyjnej funkcji zespołu), ale służyły celom produkcyjnym. Skoro powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej D. wynosiła 210,60 ha (protokół przejęcia) lub 213,18 ha (ewidencja przejętych nieruchomości), to stawy - jako część tej nieruchomości, niestanowiąca użytku rolnego, lecz wchodząca w skład powierzchni ogólnej - podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. W ocenie Ministra, decyzja organu I instancji w odniesieniu do stawów jest nieprawidłowa, należało więc uchylić ją w tym zakresie i orzec odmiennie (pkt 1 i 2 rozstrzygnięcia). Część działki ewidencyjnej nr [.]. obejmująca stawy została zidentyfikowana poprzez odwołanie się do danych zawartych w ewidencji gruntów, gdzie część ta oznaczona jest jako użytek Ws (grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi) o powierzchni 0,80 ha. Odwołanie się do jednoznacznych oznaczeń uwidocznionych w publicznych rejestrach czyni zadość wymaganiu precyzyjnego określenia przedmiotu orzekania. Zdaniem Ministra, pozostała część działki nr [..] o powierzchni 3,54 ha stanowiła zespół dworsko-parkowy, który służył wyłącznie celom mieszkalnym, wypoczynkowym i reprezentacyjnym. Nie był wykorzystywany i nie mógł być wykorzystywany do produkcji rolnej, nie pozostawał też w funkcjonalnej łączności z gospodarczą częścią majątku. Dwór i park mogły funkcjonować bez gospodarstwa rolnego i odwrotnie. Ta część nie podpadała więc pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i decyzja organu wojewódzkiego w tym zakresie zasługiwała na utrzymanie w mocy (pkt 3 rozstrzygnięcia). Minister zauważył również, że nieruchomość w D. przed przejęciem jej na własność Państwa była obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi. Z akt sprawy wynika, że w 1934 r. G. B. zawarł ze [..] Sp. Akc. w W. układ konwersyjny, przewidujący rozłożenie spłat i obniżenie oprocentowania wierzytelności zabezpieczonych hipoteką i subintabulatem w dziale IV księgi hipotecznej "D.". Warunki układu konwersyjnego zostały następnie zmienione w ten sposób, że ostatnia spłata miała nastąpić w dniu 1 października 1945 r. Obciążenie hipoteczne nie ma jednak wpływu na ocenę, czy nieruchomość podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Okoliczność taka może być jednak brana pod uwagę w przypadku wyceny nieruchomości (np. w związku z powództwem odszkodowawczym), a to na podstawie § 38 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) w związku z art. 149 i art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147).
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosła Gmina N., zaskarżając ją w części w jakiej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy pozostałą część decyzji Wojewody [.]. z dnia [..] października 2014 r.
Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był pogląd, że w myśl art. 2 ust.1 lit. e dekretu także rezydencje właścicieli nieruchomości ziemskich przechodziły na rzecz Państwa, jako część składowa przejmowanej nieruchomości ziemskiej, przy czym bez znaczenia była kwestia, czy pozostawały one w tzw. "związku funkcjonalnym" z resztą nieruchomości. W judykaturze wyrażany bywał także pogląd, że związek tego rodzaju istniał co do zasady zawsze (rezydencja przeznaczona dla właściciela majątku ziemskiego, jako jego integralna część), gdy część nieruchomości nie była prawnie wyodrębniona. Podobny pogląd dotyczący podpadania części rezydencjalnych nieruchomości ziemskich pod działanie dekretu nie był początkowo także kwestionowany w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Tym niemniej, po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06 (opubl.
ONSAiWSA 2006/5 poz. 123) w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie prezentowany jest pogląd odmienny. NSA podkreśla znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym jako niezbędnej (w myśl dekretu) przesłanki dla uznania prawidłowości przejścia rezydencji właściciela nieruchomości ziemskiej na rzecz Państwa. Wobec obecnej jednolitości orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest badanie istnienia wskazanego "związku funkcjonalnego" pomiędzy rezydencją, a resztą nieruchomości jako warunku podpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu. Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu, nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie.
Jednocześnie ugruntowane jest w orzecznictwie, że pojęcie to nie dotyczy metodologicznie związku funkcjonalnego (relacji jednostronnej zależności), lecz stanu interakcji (relacje dwustronne) pomiędzy obiema częściami majątku. Sąd podniósł, że ustalenie, co do występowania takiej zależności w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy jest możliwe jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Orzecznictwo to uległo w przeciągu kilkunastu lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie - z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni pojęcia "związek funkcjonalny" - odgrywa analiza aktualnej praktyki orzeczniczej. Analiza aktualnego orzecznictwa prowadzi do wniosku, że rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich, bowiem dwory, pałace i zamki stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcją rolną; dwór, pałac były dla produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne; rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w myśl dekretu na rzecz Państwa.
Dalsza analiza orzecznictwa wskazuje, że o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować: powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne; brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej; nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron; źródła dochodów właściciela; zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej; korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności, czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski. Jednocześnie, i co równie istotne, żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nie "związku funkcjonalnego" nie ma przy tym okoliczność, czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej, lecz jest następstwem utrzymywania pewnych zwyczajów lub przyjmowania konkretnych rozwiązań organizacyjnych, będących następstwem bieżących decyzji osób sprawujących zarząd właścicielski całym majątkiem.
Tym samym zakres zależności finansowych poszczególnych części majątku według stanu na konkretną datę mógł być związany z bieżącą koniunkturą na produkty rolne, aktualnym stanem dochodów właściciela z innych źródeł, w tym statusem zatrudnienia oraz podejmowanymi decyzjami gospodarczymi, choćby w zakresie inwestycji. W aktualnym orzecznictwie podkreśla się również, że rezydencja właściciela majątku co do zasady nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Rezydencje zgodnie z powyższym poglądem nie były przydane dla celów wskazanych w lit. a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych.
Jednocześnie judykatura wywodzi, że zmiana dekretu, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 3, poz. 9), w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zdanie wstępne - wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych, innymi słowy przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym. Istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy na terenie części rezydencjalnej lub poza nią. Funkcjonalne, architektoniczne dostosowanie części rezydencjalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca prowadziłoby do wniosku, że część rezydencjalna jest "funkcjonalnie związana" z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie może on bez niej prawidłowo funkcjonować.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracyjne dokonały prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i zasadnie przyjęły, że przedmiotowy zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN. Przedmiotowy zespół nie spełniał bowiem kryteriów uznania go za nieruchomość ziemską o charakterze rolnym oraz nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym. Powołując orzecznictwo dotyczące tej kwestii organ przedstawił definicję pojęcia "związku funkcjonalnego" w rozumieniu rozpoznawanej sprawy. Organ podkreślił, że na związek taki nie wskazuje sposób zarządzania nieruchomością przez jej właściciela, który ów zarząd sprawował poprzez wyznaczoną do tego osobę rezydującą poza pałacem, bowiem rządca mieszkał w budynku na podwórzu folwarcznym i stamtąd przydzielał pracę robotnikom rolnym.
Dwór i jego otoczenie pełniły funkcję mieszkaniową, reprezentacyjną i rekreacyjną, tworząc przestrzennie niezależny i jednolity kompleks, wyodrębniony fizycznie i architektonicznie od reszty majątku. Dwór i rozległy park założony w XVIII wieku (od 5 grudnia 1957 r. uznany za zabytek) miały odmienny od rolniczego charakter użytkowania. W konsekwencji organ, wbrew twierdzeniu skarżącego, zasadnie przyjął, że fakt pozostawania w sąsiedztwie obu tych części nieruchomości – dworu z parkiem i folwarku z pozostałą częścią majątku nie stanowił podstawy do uznania, że pozostawały one w związku funkcjonalnym. Zdaniem Sądu, argumentacja autora skargi nie ma znaczenia dla kwestii samodzielnego funkcjonowania rolniczej części nieruchomości bez zespołu parkowo-pałacowego i w istocie ma wyłącznie charakter polemiczny. W sferze gospodarczej nierozerwalność funkcjonowania obu tych części nieruchomości musiałaby przejawiać się w niemożności lub znacznej uciążliwości prowadzenia działalności rolniczej bez zespołu pałacowo-parkowego.
Tymczasem, jak wyżej podano, pałac stanowił jedynie siedzibę właściciela majątku, natomiast rolnicza część majątku, którą nadzorował mieszkający w niej zarządca, funkcjonowała w wymiarze gospodarczym niezależnie od położenia pałacu i miejsca zamieszkania właściciela. Fakt, że w przedmiotowym majątku ziemskim był zatrudniony zarządca, którego siedziba znajdowała się poza zespołem pałacowo-parkowym, świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego w zespole pałacowo-parkowym, a tym samym o przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren.
Ponadto nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z zespołu pałacowo-parkowego i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego zespół pałacowo-parkowy był bezużyteczny. Zespół pałacowo- parkowy mógł prawidłowo funkcjonować bez gospodarstwa rolnego, jak i gospodarstwo rolne mogło prawidłowo funkcjonować w oderwaniu od tego zespołu. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest także okoliczność, czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej. Właściciel korzysta ze swoich dochodów w sposób dowolny i fakt, że dochody z jednej nieruchomości przeznacza na utrzymanie innej, nie oznacza, że istnieje między nimi ścisły związek funkcjonalny.
W ocenie Sądu, niezasadne były również twierdzenia skarżącej, że przesądzające znaczenie o istnieniu "związku funkcjonalnego" obu części dawnego majątku ziemskiego stanowi okoliczność czerpania wody ze studni dla pojenia zwierząt oraz wypłaty wynagrodzeń pracownikom rolnym na terenie dworu. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy odnoszący się do powyższych kwestii podnosząc, że zeznania świadków ich dotyczące obejmują bądź okres okupacji, bądź rok 1945 r., zatem wobec bezspornej okoliczności istnienia rządcówki w części folwarcznej i osoby rządcy, nie można przyjąć, że przedmiotowy dwór i park z usytuowaną tam studnią były w rzeczywistości wykorzystywane do produkcji rolnej. Dowody zgromadzone w sprawie świadczą za tym, że w rzeczywistości służyły potrzebom rezydencji i nie były wykorzystywane do typowej produkcji rolnej przynoszącej dochód, a względy ekonomiczne, gospodarcze i społeczne przemawiają za tym, aby jako część zespołu rezydencjonalnego zachowały nierolniczy charakter.
Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania, Sąd wskazał, że słusznie organ przyjął, że rezydencja właścicieli nieruchomości co do zasady nie podpada pod przepis dekretu o reformie rolnej, jako niesłużąca jego celom, chyba że istniał związek funkcjonalny pomiędzy dworem i parkiem a majątkiem ziemskim. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Ustalenia te były wystarczające do oceny przez Ministra i Sąd, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a częścią gospodarczą przedmiotowego majątku. Zarzuty skarżącej w tym zakresie sprowadzają się jedynie do polemiki z oceną zebranego materiału dowodowego, opartej na wybiórczej ocenie dowodów z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy. Nie należy bowiem zapominać, że wykazanie funkcjonalnego związania tegoż zespołu z produkcją rolną co do zasady jest trudne.
Jak to bowiem wskazano wyżej, ze stanu faktycznego musiałoby wynikać, że część gospodarcza nie mogłaby prawidłowo funkcjonować bez zespołu dworsko-parkowego i odwrotnie. Dwór wraz z parkiem nie służył produkcji rolnej i jako taki nie był do tej produkcji w żadnym zakresie przydatny. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz wyczerpująco przedstawił własną oceną prawną legalności zaskarżonej decyzji, wskazując konkretne dowody stanowiące podstawę określonych ustaleń pod kątem oceny wynikającego z ustalonego stanowiska judykatury, co do definicji nieruchomości ziemskiej oraz związku funkcjonalnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina N., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku zawarcia przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia, dlaczego zarzuty skarżącego stawiane decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [.] grudnia 2017 r. stanowią tylko rzekomą polemikę z ustaleniami Ministra, gdy stawienia tego rodzaju tezy przez WSA wymaga precyzyjnego wskazania w czym przejawia się nielogiczność twierdzeń skarżącego oraz dlaczego miałyby twierdzenia skarżącego stanowić tylko polemikę z ustaleniami Ministra zawartymi w decyzji, albowiem brak tego rodzaju aktywności po stronie WSA czyni niemożliwym odtworzenie toku myślowego sądu, który legł u podstaw wydania wyroku, a tym samym uniemożliwia zweryfikowanie, czy stawiane przez niego tezy faktycznie są uzasadnione,
- 2) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi jako konsekwencja niedostrzeżenia podnoszonego w niej naruszenia przez Ministra w toku postępowania administracyjnego oczywistego naruszenia art. 7 i 80 K.p.a. polegającego na wyciągnięciu z materiału dowodowego sprawy wniosków oczywiście sprzecznych z zasadami logiki i doświadczenia życiowego skutkujących dokonaniem wadliwych ustaleń faktycznych sprowadzających się do uznania, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko – parkowy znajdujący się w granicach działki [..] położonej w obrębie [..] w gminie N., powiecie [.]., w województwie [..] służył wyłącznie celom mieszkalnym, wypoczynkowym oraz rekreacyjnym i nie był wykorzystywany do produkcji rolnej i nie pozostawał w łączności z gospodarczą częścią majątku G. B., co diametralnie wpłynęło na wynik sprawy albowiem zaaprobowanie powyższych ustaleń musiało skutkować przyjęciem, że rzeczony zespół dworsko – parkowy nie podlegał przepisom o reformie rolnej,
- 3) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi jako konsekwencja niedostrzeżenia podnoszonego w niej naruszenia przez Ministra w toku postępowania administracyjnego oczywistego naruszenia art. 138 §1 w zw. z art. 7 i 80 K.p.a. przez utrzymanie w mocy części decyzji Wojewody [.]. z dnia [.]. października 2014 r., pomimo że dokonane przez Wojewodę ustalenia faktyczne w sprawie były sprzeczne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego i skutkowały dokonaniem wadliwych ustaleń faktycznych sprowadzających się do uznania, że nieruchomość stanowiąca zespół dworsko – parkowy znajdujący się w granicach działki ewidencyjnej [..] służył wyłącznie celom mieszkalnym, wypoczynkowym oraz rekreacyjnym i nie był wykorzystywany do produkcji rolnej i nie pozostawał w łączności z gospodarczą częścią majątku G. B. W oparciu o powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu jego naruszenia Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na odtworzenie w pełni toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził go do rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że istota skargi sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania przed organami i dokonania w konsekwencji wadliwych ustaleń faktycznych polegających na błędnym przyjęciu, że sporna nieruchomość służyła wyłącznie celom mieszkalnym, wypoczynkowym oraz rekreacyjnym, a tym samym nie była wykorzystywana do produkcji rolnej i nie pozostawała w łączności z gospodarczą częścią majątku ziemskiego G..B.
Sąd I instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia poddanego sądowej kontroli jest przepis art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Przytoczył następnie poglądy orzecznictwa sądowego dotyczące podpadania części rezydencjonalnych nieruchomości ziemskich pod przepisy dekretu oraz wyraził swój pogląd w tym zakresie, opowiadając się za aktualną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przejście rezydencji właścicieli ziemskich na własność Państwa było uzależnione od istnienia "związku funkcjonalnego" rezydencji z resztą nieruchomości, tj. takiej sytuacji, gdy nie było możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjonalnej i odwrotnie. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji poprawnie i logicznie wyjaśnił, dlaczego uznał decyzję Ministra za prawidłową i dlaczego ocenił, że w przypadku majątku ziemskiego "[.]." część dworsko-parkowa majątku nie spełniała kryterium nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym oraz dlaczego nie pozostawała w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym.
Sąd I instancji wskazał, iż w majątku funkcjonowały dwa niezależne i nie pozostające z sobą w dwukierunkowym związku funkcjonalnym elementy: pałac wraz z parkiem oraz folwark. Ich łącznikiem było tylko sąsiedztwo, posiadanie wspólnego właściciela oraz przeznaczanie dochodów płynących z folwarku na utrzymanie właściciela i jego rodziny zamieszkałej w pałacu. Folwark będący gospodarstwem rolnym posiadał odrębne zabudowania stanowiące pewien odrębny od pałacu kompleks, w którym skupiały się również wszystkie funkcje niezbędne do jego prawidłowego działania, w tym funkcja kierowniczo-zarządcza. Zarządca dysponował odrębnym budynkiem w części folwarcznej, który służył administrowaniu nieruchomościami rolnymi. W nim zapadały decyzje odnoszące się do gospodarstwa, prowadzona była biurowość, wydawane były polecenia służbowe, czy też regulowano należności pracownikom. Nieruchomość rolna nie korzystała z części pałacowo-parkowej i funkcjonowała w pełni samodzielnie.
Części pałacowo-parkowa była bezużyteczna dla folwarku, a folwark mógł prawidłowo funkcjonować w oderwaniu od pałacu. Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu podniósł, iż zarzuty skarżącej są konsekwencją wybiórczej oceny wybranych dowodów z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy. Odniósł się również do zeznań świadków, wskazując na swoją ocenę stanowiska organów co do wartości tych dowodów.
Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze oraz dlaczego ustalony przez organ stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie sposób tym samym uznać, iż doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika zaś ze stanowiskiem Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Wydaje się zaś, iż w tym kierunku zmierza zarzut sformułowany w punkcie 1. skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma charakter przepisu czysto technicznego, określającego tylko elementy konieczne każdego pisemnego uzasadnienia wyroku, a brak akceptacji strony dla oceny dokonanej przez Sąd I instancji nie może odbyć się w drodze postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu.
Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w punktach drugim i trzecim przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. I OSK 902/14 – wszystkie dostępne w CBOSA).
Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Zgodnie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić wtedy, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie stosowania art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W tym znaczeniu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może być uzasadniony.
Dodatkowo należy wskazać, że po pierwsze, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, gdyż dla podniesienia tego rodzaju zarzutów obowiązują inne podstawy prawne. Po drugie, przepis ten jest tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których złamania przez organ Sąd I instancji nie zauważył z urzędu.
Po trzecie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14).
Po czwarte, w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Zarzuty określone w punkcie drugim i trzecim skargi kasacyjnej są bezpodstawne z dwóch przyczyn. Po pierwsze, w swej istocie zmierzają bezpośrednio do zakwestionowania oceny sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organ oraz prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ, a to art. 7 i 80 k.p.a. Skarżąca kasacyjna zarzut zmierzający w tym kierunku winna oprzeć na innej podstawie prawnej, gdyż zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym tak oczywiste, iż Sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie, co oznacza, że zarzut naruszenia omawianego przepisu i jego uzasadnienie takich wymogów nie spełniają.
Po drugie, argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w tym zakresie w istocie stanowi jedynie powtórzenie wywodów już podniesionych w zwykłym środku zaskarżenia oraz skardze (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09, dostępny w systemie LEX nr 595575). Sąd I instancji rozpoznał zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, 80 i 138 § 1 k.p.a., co oznacza, iż zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest zupełnie bezprzedmiotowy, a tym samym bezpodstawny.
Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.