Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1684/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Wrocław na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Wrocławski decyzją z dnia [...] lutego 1993 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej P.w.u.s.t., stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Wrocław z mocy prawa, nieodpłatnie, własności szczegółowo wyliczonych nieruchomości oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu N. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając z urzędu, decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody Wrocławskiego, w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską Wrocław nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,0356 ha.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezydent Miasta Wrocławia podniósł, że w dniu 27 maja 1990 r. w operacie ewidencji gruntów obrębu N. figurowała cała działka nr [...], która stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała we władaniu terenowego organu stopnia podstawowego. Wobec tego Minister bezprawnie orzekł o istnieniu podstaw do wyłączenia z komunalizacji części działki nr [...], oznaczonej obecnie jako działka nr [...].
Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2009 r., uznając, że wniosek o ponowne rozpatrzenie nie zawiera żadnych nowych istotnych okoliczności, mogących podważyć stanowisko wyrażone w jego wcześniejszej decyzji. Organ podkreślił, że w kwestionowanej decyzji w sposób prawidłowy wyjaśniono, że przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Wojewody Wrocławskiego doszło w jej ściśle określonej części do rażącego naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. Wojewoda uznając, że w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1, stało się z mocy prawa mieniem właściwych gminy, był uprawniony do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia tego mienia. Natomiast nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], w dniu 27 maja 1990 r. znajdowała się w pasie ul. [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwie bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz. U. nr 35, poz. 179), została zakwalifikowana do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.), w dniu 27 maja 1990 r. zarząd nad drogami wojewódzkimi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Zarząd ten nie miał cech zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc drogi wojewódzkie nie należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. Z tych względów przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji. Wojewoda określił komunalizowaną nieruchomość zgodnie z oznaczeniem ewidencyjnym aktualnym na dzień wydawania przez niego decyzji, czyli na dzień [...] lutego 1993 r. Natomiast okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość miała inne oznaczenie przed wyodrębnieniem działki nr [...] z działki nr [...] nie miała żadnego wpływu na przedmiot komunalizacji. Stanowiła ona bowiem określenie powierzchni gruntu, będącego przedmiotem komunalizacji z mocy prawa, w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości, bo odnoszący się do aktualnego na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, oznaczenia działki.
W skardze na powyższą decyzję Gmina Wrocław wniosła o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. Uzasadniając swoje stanowisko Gmina wskazała, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w dniu komunalizacji wchodziła w skład działki nr [...], tj. nieruchomości zabudowanej, stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostającej we władaniu terenowego organu stopnia podstawowego. Nie stanowiła ona, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, w całości ani w części pasa drogowego ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając ustalenia faktyczne i prawne organów orzekających w sprawie. Sąd odnotował, że w decyzji z dnia [...] lutego 1993 r. Wojewoda Wrocławski określił komunalizowaną nieruchomość według oznaczenia ewidencyjnego aktualnego na dzień wydania tej decyzji. Tymczasem w sprawach komunalizacyjnych decyduje stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie słusznie zwraca się uwagę, że dokonywanie ustaleń odnoszących się do tej daty na podstawie danych z ewidencji gruntów z okresu późniejszego nie może być uznane za prawidłowe i zgodne z art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że nabycie mienia następuje z dniem 27 maja 1990 r. z mocy samego prawa. Oznacza to, że skuteczność komunalizacji na podstawie tego przepisu zdeterminowana jest wystąpieniem przesłanek na dzień wskazany w tym przepisie, zaś decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, przypisać można jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona zaistniały z dniem 27 maja 1990 r. skutek prawny. Art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. miał na celu uregulowanie stanu prawnego określonych nieruchomości, będących własnością Skarbu Państwa, w dniu wejścia w życie ustawy, a nie w dniu wydania decyzji w tym zakresie. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1996 r., sygn. OPK 2/96 (ONSA 1997/1/5) wyrażony został pogląd dotyczący nabycia mienia z mocy prawa i w jej uzasadnieniu wskazano, że nabycie uprawnienia jest przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t., jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki nabycia. Skutek w postaci uprawnienia następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. W ocenie Sądu, skoro przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 r. nie była ewidencyjnie wyodrębniona, wchodziła bowiem w skład działki nr [...], to należało uznać, że w tym dniu w sensie prawnym nie istniała, a jak wyżej stwierdzono, decyduje stan prawny i faktyczny nieruchomości z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jako prawidłowe ocenił Sąd również ustalenia Ministra, że ze względu na pełnienie funkcji części drogi wojewódzkiej, nad którą zarząd sprawował terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, brak było podstaw do komunalizacji na tej podstawie prawnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Wrocław, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Alternatywnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. Uzasadniając powyższy zarzut Gmina oparła się na odmiennym, niż prezentowany przez Sąd I instancji, poglądzie wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym, przepis ten nie wyłącza komunalizacji tylko z tego powodu, że ta sama nieruchomość, stanowiąca mienie ogólnonarodowe została w wyniku zmiany oznaczeń ewidencyjnych, różnie oznaczona w dacie sprzed i po 27 maja 1990 r. Rozbieżne oznaczenia gruntu nie mogą powodować trudności w identyfikacji nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Przepis art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. nie wyłącza bowiem komunalizacji w stosunku do części nieruchomości, o ile są spełnione przesłanki w nim określone. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, najistotniejsze z punktu widzenia komunalizacji mienia na rzecz gminy jest zatem okoliczność, aby przedmiotowe mienie w dacie 27 maja 1990 r. stanowiło własność Skarbu Państwa, co w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości oraz aby w tej dacie należało do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Dalej, odnosząc się do stwierdzenia Sądu I instancji, że w sprawach komunalizacji decyduje stan faktyczny i prawny nieruchomości istniejący w dniu 27 maja 1990 r., Gmina Wrocław podniosła, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty (przekazane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji), potwierdzające, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie stanowiła faktycznie części drogi zaliczonej do kategorii dróg wojewódzkich. Dalej dowodziła, że ul. [...] została wprawdzie zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich (...) ze względu na jej charakter, ale z przekazanej dokumentacji wynika, że przedmiotowa nieruchomość dopiero po dniu 27 maja 1990 r. została wydzielona i przekazana zgodnie z protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] sierpnia 1991 r. na rzecz Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów we Wrocławiu, jako jednostki odpowiedzialnej za modernizację ul. [...]. Zatem wszelkie działania, które spowodowały, że przedmiotowa nieruchomość została zabudowana infrastrukturą drogową i faktycznie stała się drogą wojewódzką, były podjęte po dniu 27 maja 1990 r. Konsekwencją tego faktycznego wydzielenia części działki nr [...]pod drogę wojewódzką był podział geodezyjny tej działki na działki nr [...] i [...], dokonany dopiero w 1991 r. na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia nr [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Powyższa okoliczność jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji spornej nieruchomości, gdyż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał po tej dacie, nie może być uwzględniany przy rozpatrywaniu sprawy komunalizacji z mocy prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.
Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a.
W tym kontekście zwrócić należało uwagę, że w skardze kasacyjnej nie zawarto zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a oparto ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego. Oznacza to, że skarżąca nie kwestionuje ustaleń faktycznych, jakie legły u podstaw zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, które to ustalenia stanowiły podstawę do zastosowania spornych, z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych, przepisów prawa materialnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany był tymi ustaleniami w tym znaczeniu, że przyjęty w zaskarżonym wyroku stan faktyczny musi być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dokonywaniu oceny zasadności zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dokonała własnej, innej niż uczynił to Sąd I instancji, oceny dowodów i wyprowadziła własną wersję stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie spowodowało błąd czy też rozbieżność w ustaleniach faktycznych.
Powyższe może mieć znaczenie, gdyż zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego – przepisu art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. – opiera się na twierdzeniu o niewłaściwej odmowie jego zastosowania w stanie faktycznym sprawy, a w szczególności na stwierdzeniu, że przepis ten winien mieć zastosowanie do spornej działki, która w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie stanowiła części drogi wojewódzkiej i tym samym z mocy prawa podlegała komunalizacji na rzecz Gminy Wrocław. Z niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń Sądu I instancji wynika tymczasem, że sporna działka nr [...] znajdowała się w pasie ulicy [...] we Wrocławiu, która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzenie w skardze kasacyjnej na jej podstawie własnych wniosków co stanu faktycznego sprawy, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i art. 176 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. FSK 2589/04 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).
Autor skargi kasacyjnej nie zwrócił też uwagi na to, że postępowanie w sprawie administracyjnej toczyło się na podstawie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. O ile zatem kwestionowane jest zapadłe w tym przedmiocie orzeczenie, należało wskazać, które przepisy regulujące zasady i podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zostały naruszone. Nie zamieszczenie w skardze kasacyjnej takich przepisów i brak jakiegokolwiek wywodu w tym zakresie wyklucza w zasadzie możliwość kontroli zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Decyzja w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzją w nowej sprawie. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie oznacza to jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznaje skargę kasacyjną wniesioną przez profesjonalnego pełnomocnika władny jest domyślać się, która norma prawna zawarta w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. została naruszona lub jaki przepis autor skargi kasacyjnej miał na myśli, ograniczając się jedynie do wskazania naruszenia przepisu materialnoprawnego, który legł u podstaw wydania decyzji w trybie zwykłym.
Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 – 6 K.p.a.) z racji ich wyliczenia wyczerpującego nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 699). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku materialno - prawną podstawą orzekania był przepis art. 156 § 1 pkt 2 in. fine K.p.a., stanowiący klauzulę ogólną: wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie to nie jest definiowane przez przepisy prawa, co zaowocowało pojawieniem się bogatego orzecznictwa, kwalifikującego różnego rodzaju naruszenia prawa bądź to do rzędu rażącego, bądź to do rzędu innego rodzaju naruszenia prawa. Ogólnie przyjmuje się, że naruszenie prawa, które jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jest naruszeniem kwalifikowanym, charakteryzującym się tym, że jest ono "rażące". W wyroku NSA z dnia 20 października 2006 r., sygn. II FSK 113/06 (Samorząd terytorialny z 2007 r., nr 7 – 8, str. 147 i n. z glosą R. Kubackiego), stwierdzono, że "rażący to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażącego naruszenia prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym".
W piśmiennictwie przyjmuje się przy tym, że zasadniczo chodzi tu o normy prawa materialnego. B. Adamiak w glosie do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. I FSK 439/05 (OSP z 2007 r., nr 9, poz. 100), wyjaśniła, iż wprowadzanie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych pozostaje w sprzeczności z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który ograniczony jest wyłącznie do ustalenia wystąpienia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa bez merytorycznego rozpoznania (...).
Z wywodu uzasadnienia skargi kasacyjnej wnioskować można, że skarżąca kwestionuje pogląd dotyczący możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że oznaczenie działki komunalizowanej na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 P.w.u.s.t. było inne w dacie komunalizacji i inne w dacie 27 maja 1990 r., decydującej o możliwości komunalizacji. Pogląd ten co do zasady jest trafny (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. I OSK 755/08 zam. w CBOSA oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 514985, w którym przyjęto, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowo utworzonej nieruchomości, spełniały w dniu 27 maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa. W decyzji komunalizacyjnej, niezbędne jest określenie skutku przejścia prawa własności ze Skarbu Państwa na gminę w stosunku do nieruchomości istniejących stosownie do nowych oznaczeń geodezyjnych i wieczystoksięgowych, ponieważ decyzja komunalizacyjna stanowi podstawę wpisu prawa własności do ksiąg wieczystych oraz do ewidencji gruntów i budynków, a więc nie może odnosić się do nieruchomości, które już nie istnieją). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż część skomunalizowanej działki nr [...], oznaczonej później jako działka nr [...] nie mogła podlegać komunalizacji, gdyż stanowiła wówczas drogę wojewódzką i nie należała do terenowego organu administracji państwowej (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. I SA 2108/97 – System Informacji Prawnej LEX nr 45021). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "KPA. Komentarz", wyd. 11, C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 615 – 616 oraz powołane tam orzecznictwo) i również z tego punktu widzenia wywód uzasadnienia skargi kasacyjnej nie mógł być uznany za trafny.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.