Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 lutego 2006 r., oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w [...], na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie zobowiązania do wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 3, § 20 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) nakazał w pkt 4 i 5 Spółdzielni Mieszkaniowej "B" w [...], wyposażyć budynek położony przy ul. [...] w [...], w instalację wodociągową przeciwpożarową, zasilaną z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej, z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r.; nadto ww. organ w tym samym terminie zobowiązał stronę do wyposażenia budynku w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę, instalacji wodociągowej przeciwpożarowej.
Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Organ II instancji wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu ma za zadanie zapewnić ich ochronę przeciwpożarową poprzez realizację opisanych obowiązków. Z uwagi zaś na gabaryty budynku (11 kondygnacji) winien on być wyposażony na każdej kondygnacji w punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych; ponadto w obiekcie winien znajdować się dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o stosownej pojemności. Jak podał nadto organ odwoławczy w opozycji do zarzutów strony, przepisy cytowanego rozporządzenia określają wprost w jakich sytuacjach może mieć miejsce złagodzenie zastosowania wymaganych obowiązków przy jednoczesnym zastosowaniu rozwiązań zamiennych; powołanie się zaś na certyfikat dotyczący przeglądu technicznego instalacji suchych pionów nie wnosi do sprawy istotnych faktów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" wniosła o uchylenie ww. decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepisy ww. rozporządzenia nie mogą być stosowane w jednakowy sposób w odniesieniu do budynków starych jak i w stosunku do obiektów wzniesionych obecnie lub w niezbyt odległym czasie. Co więcej, nakładanie na spółdzielnię określonych obowiązków nie jest zasadne z uwagi na względy słuszności oraz realne możliwości ich realizacji. Budynek przy ul. [...] w [...] jest budynkiem starym i przystosowanie go do wskazanych obowiązków jest czynnością niezwykle skomplikowaną oraz niezmiernie kosztowną.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, iż Stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem, poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co istotne, właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 ww. ustawy).
Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest m.in.: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażać budynek, obiekt lub teren w osprzęt pożarniczy i ratunkowy oraz środki gaśnicze (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielom, zarządcom, użytkownikom bądź kierującym kontrolowaną jednostką organizacyjną, usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
Stosownie do § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zgodnie zaś z § 207 ust. 1 ww. aktu wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru:
- nośność konstrukcji przez czas wynikający z rozporządzenia,
- ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku,
- ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki,
- możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych.
W przedmiotowej sprawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w [...], w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych (protokół - k. 2-3 akt administracyjnych) w budynku położonym w [...] przy ul. E. [...], należącym do skarżącej, ujawnił szereg nieprawidłowości pożarowych. Efektem dokonanych czynności, opisanych w ww. protokole spełniającym wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzenia (Dz. U. Nr 15, poz. 69 ze zm.), było wydanie stosownej decyzji adresowanej do właściciela obiektu.
Decyzja zawierała m.in. obowiązki w zakresie wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z zaworami hydrantowymi 52, umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku (pkt 4) oraz w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę tejże instalacji (pkt 5).
W ocenie Sądu, organ I instancji orzekając w powyższym zakresie miał na uwadze dyspozycję § 15 ust. 2 oraz § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z przedmiotowymi przepisami zawory 52, jako element wodociągowej instalacji przeciwpożarowej powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych. Z kolei do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych, powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej, o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3; dopuszcza się przy tym zmniejszenie pojemności zbiorników, o których mowa w ust. 2, do 50 m3, w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV.
W ocenie Sądu wiek budynku należącego do skarżącej oraz charakter ujawnionych nieprawidłowości pożarowych i wiążących się z nimi obowiązków do wykonania, bezsprzecznie pozwalał na wydanie decyzji w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Co bezsporne, wielokondygnacyjny charakter budynku obligował w świetle § 208 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaliczenie go do kategorii zagrożenia ZL IV. Powyższe powoduje, iż obiekty tej kategorii podlegają szczególnym wymaganiom techniczno-budowlanym i przeciwpożarowym, co tylko dodatkowo wskazuje na potrzebę szybkiego i skutecznego wyeliminowania ujawnionych w budynku zagrożeń.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że powyższe rozporządzenie w żaden sposób nie różnicuje budynków w oparciu o kryterium ich wieku. Wobec powyższego nie można uznać, iż w odniesieniu do budynków starszych, wzniesionych jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, jego przepisy są bezwzględnie wyłączne.
Przywołany wyżej § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa zaś wprost jakie warunki powinien spełniać budynek w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Mając jednak świadomość ewentualnych problemów technicznych, prawodawca w § 42 w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych m.in. w § 15 rozporządzenia. Możliwość taka wynikać jednak musi ze szczególnie uzasadnionych lokalnych uwarunkowań oraz winna zapewnić niepogorszenie warunków przeciwpożarowych obiektu; nadto wymaga się stosownego uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W tym zakresie skarżąca, co słusznie podniósł organ, jakiejkolwiek inicjatywy w trakcie postępowania nie zgłosiła.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż aspekt techniczny oraz finansowy nie przemawia za uwzględnieniem zarzutów skarżącej. Organ orzekał bowiem w przedmiocie uchybień w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do właściciela budynku, stosownie do jego obowiązków wynikających z tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1996 r., SA/Wr 1101/95, publ. "Wokanda" 1997/5/35). Bezpieczeństwo mieszkańców dla skarżącej winno zaś stanowić bezwzględny priorytet. Organ, co istotne, wyznaczył stosowny termin, tj. 31 grudnia 2007 r. na wykonanie nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu jest to termin w pełni realny, pozwalający zarówno na opracowanie stosownej koncepcji technicznej, zgromadzenie odpowiednich środków finansowych oraz wykonanie wymaganych przepisami elementów instalacji przeciwpożarowej.
Z kolei przedłożony w toku postępowania certyfikat potwierdza sprawność jedynie zainstalowanych przez skarżącą elementów przeciwpożarowych; z powyższych względów nie można mieć go na uwadze oceniając zasadność nałożonych obowiązków.
Spółdzielnia Mieszkaniowa "B" złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie § 15 ust.3 i § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1138) oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz.1230) - przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że wymienione przepisy mają zastosowanie również do obiektów tzw. starych, to jest wzniesionych w okresie znacznie poprzedzającym datę wejścia w życie przepisów przytoczonych rozporządzeń, a do takich obiektów zalicza się budynek przy ul. [...] w [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok, w wyniku którego została oddalona skarga Spółdzielni wniesiona na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] zawiera niewłaściwe zastosowanie w danej sprawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów przez przyjęcie przez Sąd, że wymienione przepisy mają bezpośrednio zastosowanie również do obiektów starych takich jak budynek przy ul. [...] w [...], gdy tymczasem z przyczyn technicznych jak i finansowych, wyszczególnione w przepisach wyżej wskazanych rozporządzeń obowiązki, nie mogą mieć takiego samego zastosowania do obiektów starych, jak do obiektów powstałych w późniejszym okresie czasu, a to ze względu na niemożliwość ich zrealizowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu.
Dokonując bowiem oceny legalności zakwestionowanej decyzji Sąd I instancji prawidłowo zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Podstawowym argumentem tej skargi jest bowiem, iż do obiektów wniesionych przed wejściem w życie przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania sprawy, nie mogą mieć one zastosowania.
Teza ta nie jest prawidłowa. Zgodnie bowiem z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - przepisy tego rozporządzenia odnoszące się do bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również do użytkowanych już istniejących budynków, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Samo więc wzniesienie i użytkowanie budynku przed wejściem w życie obowiązujących obecnie przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, nie wyłącza stosowania tych przepisów.
Podniesiona w skardze argumentacja odnosi się do braku możliwości wykonania przez skarżącą Spółdzielnię - ze względów technicznych i finansowych, nałożonych decyzją obowiązków. Jednakże okoliczności te nie mogą mieć znaczenia dla oceny zastosowania wskazanych przepisów. Sąd I instancji w sposób bardzo szczegółowy przedstawił stanowisko dotyczące konieczności ich zastosowania i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni je podziela. Natomiast przepisy zarówno powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (§ 2 ust. 2 w zw. z § 207 ust.
- jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia, 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów - obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji - istniała możliwość stosowania innych rozwiązań. Zgodnie bowiem z § 42 tego rozporządzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, dopuszczona została możliwość stosowania zamiennych rozwiązań jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, ale po stosownym uzgodnieniu tych rozwiązań z komendantem wojewódzkim straży pożarnej.
W niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia zobligowana do przestrzegania przepisów zapewniających ochronę przeciwpożarową stosownie do m.in. przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), nie wykazała w tym zakresie stosownej inicjatywy.
Wskazać przy tym należy, że również przepisy tego rozporządzenia - jak to wynika z przepisów przejściowych i końcowych (m.in. z § 40), mają zastosowanie do obiektów wzniesionych przed wejściem w życie tego rozporządzenia.
Z tych wszystkich względów uznając, iż Sąd I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.