Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 marca 2021 r. oddalił sprzeciw P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Naczelnik Gminy Z. decyzją z dnia [...] grudnia 1974 r. zezwolił Zakładowi Energetycznemu G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV w miejscowości P., przechodzącej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie. Zgodnie z wykazem właścicieli gruntów, załączonym do ww. decyzji, linia energetyczna przebiega między innymi przez działkę nr [...] będącą własnością Z. D. Działkę nr [...] o powierzchni 10,86 ha położoną w P., gmina Z. obecnie stanowią działki nr: [...].
W piśmie z 9 marca 2019 r. R. L. i J. D. zwróciły się do Starosty K. o wydanie decyzji przyznającej odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości gruntowej stanowiącej ówczesną działkę nr [...], stosownie do posiadanego udziału w spadku po zmarłych Z. D., B. D. oraz T. D. Starosta K. decyzją z [...] września 2019 r., wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. D. oraz R. L. z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] położonej w obrębie P., gmina Z. w wyniku decyzji Naczelnika Gminy Z. numer [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu w G. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy Z. z [...] grudnia 1974 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 z późn. zm., dalej: u.z.t.w.n.). Spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. W konsekwencji, Starosta stwierdził brak podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawczyń, gdyż na dzień [...] grudnia 1974 r. nie były one właścicielkami ówczesnej działki nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły R. L. i J. D. Decyzją z [...] czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: u.g.n.), Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. W związku z tym, Wojewoda uznał, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, za ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z [...] grudnia 1974 r., mimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, Wojewoda uznał, że roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. Wojewoda zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk, dotycząca przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności, jednakże, zgodnie z najnowszym orzeczeniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19, uprawnieni do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 u.g.n. są także następcy prawni wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, wnioskodawczynie R. L. i J. D., jako spadkobierczynie są uprawnione do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej w dacie ograniczenia jako ówczesna działka nr [...], położona w P., gmina Z. W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu, Wojewoda wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania pod kątem poszukania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiących ówczesną działkę nr [...]. Powyższe determinuje zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, iż drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.
Organ odwoławczy uznał, że Starosta nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Ewentualne dokumenty w tej sprawie mogą posiadać: Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe. Organ I instancji powinien wystąpić do właściwego miejscowo w tym czasie Sądu Rejonowego, o sprawdzenie czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy z [...] grudnia 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. W przypadkach bowiem odmowy przyjęcia odszkodowania, przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu sądowego.
Nadto, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego powinno zaś odbyć się na etapie postępowania przed organem I instancji. Niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 K.p.a.
W konsekwencji, Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył art. 6 i art. 7 K.p.a., a sprawę należy ponownie rozpatrzyć w jej całokształcie, po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego P. S.A z siedzibą w K. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił go na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, wskazane przez Wojewodę okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty K. z [...] września 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, wynikającym z naruszenia prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
WSA wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n., należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji. Nie budzi obecnie wątpliwości, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym generalnie przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu.
Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo Wojewoda wskazał, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Stanowisko organu I instancji w tym zakresie było natomiast nieprawidłowe, aczkolwiek istotnie w kwestii tej prezentowane były w orzecznictwie różne poglądy. Kwestia ta została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy. Będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale i w pełni aprobując wyrażony w niej pogląd, Sąd I instancji, podzielił ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo wskazał na potrzebę ustalenia czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania. Stąd też, postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe jest także stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego.
Sąd I instancji stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. było w pełni uzasadnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka P. S.A. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- naruszenie art. 64e P.p.s.a. poprzez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a.;
- naruszenie art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Niezależnie od powyższego zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. W tym względzie skarżąca kasacyjnie podniosła, że na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości, co poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Spółka podała, że decyzja Naczelnika Gminy Z. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 u.z.t.w.n. W konsekwencji to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 u.z.t.w.n. było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy. Ustalenie odszkodowania następowało na wniosek, dlatego też dopiero jego złożenie powodowało wszczęcie odrębnego postępowania, kończącego się wydaniem przez właściwy organ odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie. Skoro postępowanie o odszkodowanie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Wnioskodawcy nie zdołali udowodnić, że ich poprzednik prawny taki wniosek złożył. Brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak. Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła, że nieuwzględnienie przez WSA zarzutu przedawnienia roszczenia doprowadziło do powstania sytuacji, w której roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości podlega reżimowi prawa cywilnego (podlega dziedziczeniu), a jednocześnie nie podlega innym przepisom kodeksu cywilnego (przedawnienie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy będzie miało miejsce, gdy łącznie zaistnieją dwie przesłanki. Pierwsza, gdy postępowanie przed organem I instancji – w świetle regulacji materialnoprawnej - prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a druga, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A zatem sytuacja ta ma miejsce, gdy dochodzi do takiego naruszenia przepisów postępowania, które doprowadziło do niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie sposób jest sprawy rozstrzygnąć. Powyższe ma istotne znaczenie w kontekście sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli legalności decyzji kasatoryjnych. W wyroku z 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 3080/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19 (CBOSA), oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e P.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
W rozpoznawanym przypadku konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobierców właściciela działki nr [...] położonej w P. o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] grudnia 1974 r. był art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach u.g.n. Różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 35 i 36 u.z.t.w.n. Spór w tej kwestii dotyczył w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ww. uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n, tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji wywłaszczenia prawa bez ustalenia odszkodowania (np. w przypadku śmierci osoby wywłaszczonej, co spowodowałaby konieczność umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odszkodowania). Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody [...] co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 u.z.t.w.n. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a to z uwagi na błędne określenie przez organ pierwszej instancji prawotwórczych okoliczności właściwych w sprawie, a w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, jest to podstawowa okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ pierwszej instancji, bowiem determinuje pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzać organ I instancji w celu ustalenia ww. kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji prowadzić musiały do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.
W tym stanie rzeczy, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 64e P.p.s.a. oraz art. 151a § 2 P.p.s.a. powiązane z art. 138 § 2 K.p.a., art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.