Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1664/07 oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i ocenę prawną:
Minister Kultury decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] na podstawie art. 9b ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 1997r., Nr 56, poz. 357 ze zm.) w zw. z art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 2000r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 19, poz. 239 ze zm.) nadał I. K. stopień nauczyciela mianowanego.
Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2003 r., a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję nadzorczą.
Stwierdzając nieważność decyzji o nadaniu I. K. stopnia nauczyciela mianowanego organ wskazał, że na podstawie art. I ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. 1975, Nr 5, poz.
- oraz art. I pkt 4 Porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związkiem Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich podpisanego w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r., nr 4 poz.
- nieprawidłowo uznano za równoważne z polskim dyplomem ukończenia wyższych studiów zawodowych świadectwo wydane [...] czerwca 1980 r. przez [...] Akademicką Szkołę [...] im. [...]. W związku z tym przy nadaniu stopnia awansu wadliwie przyjęto, że I. K. posiada wykształcenie wyższe równoważne z polskim wyższym wykształceniem zawodowym. Analiza dokumentów dokonana przez Biuro Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej potwierdziła, iż I. K. nie posiadała wyższego wykształcenia. Brak wyższego wykształcenia oznaczał niespełnienie wymagań kwalifikacyjnych określonych w art.9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela i uzasadniał wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego.
Decyzję ostateczną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego I. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja przyznająca jej stopień nauczyciela mianowanego spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zarzuciła też naruszenie art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 kpa kpa poprzez naruszenie zasady poszanowania interesu społecznego i słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że skoro stopień awansu zawodowego został jej nadany w oparciu o obowiązujące prawo i na podstawie wydanego zaświadczenia o uznaniu kwalifikacji, to nie można uznać, że odbyło się to z rażącym naruszeniem prawa. Podkreśliła również, że opinia Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej nie powinna być w jej sprawie brana pod uwagę, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA za nowe okoliczności i dowody nie można uznać wydanych w późniejszym czasie opinii biegłych lub aneksów do tych opinii. Skarżąca argumentowała, że za naruszenie rażące należy uznać tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a jej zdaniem nadanie jej stopnia nauczyciela mianowanego takich skutków nie wywołuje. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, a w tym przypadku znacznie większą wagę ma stabilność decyzji o nadaniu jej stopnia nauczyciela mianowanego. Skarżąca zarzuciła również, że będąca przedmiotem skargi decyzja pozbawia ją praw nabytych, co może nastąpić przecież tylko w razie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1664/07 oddalił skargę I. K. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przy nadaniu skarżącej stopnia awansu zawodowego.
Warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego było spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust.1 pkt 1 oraz ust. 2 i 3 ust. 1-3 ustawy - Karta Nauczyciela, z zastrzeżeniem art. 9e tej ustawy oraz pozytywna ocena dorobku zawodowego nauczyciela, o której mowa w art. 9c ust. 6, a w przypadku nauczyciela kontraktowego - zdanie egzaminu przed komisją kwalifikacyjną. Zgodnie natomiast z art. 9 ust. 1 pkt 1, stanowisko nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 1 a, może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje.
Przyznając stopień awansu organ zobligowany jest sprawdzić i ustalić, czy nauczyciel ubiegający się o stopień awansu zawodowego spełnia ustawowe warunki do awansu. I. K. został nadany stopień nauczyciela mianowanego na podstawie art. 9 b ust. 1 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela. Jednym z ustawowych warunków było posiadanie wyższego wykształcenia. Skarżąca nawet nie twierdzi, że takowe posiada. Oznacza to, że przyznając jej stopień awansu organ rażąco naruszył obowiązujące przepisy prawa. W ocenie Sądu, prawidłowo zastosowano więc instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, która naruszała prawo w sposób rażący.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powinien brać pod uwagę opinii Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej dotyczącej oceny i kwalifikacji jej wykształcenia, jako wydanej po nadaniu jej stopnia awansu zawodowego Sąd wskazał, że nie była ona nowym dowodem w sprawie, ani nie kreowała nowej sytuacji prawnej, lecz odnosiła się do oceny stanu prawnego, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji o nadaniu skarżącej stopnia awansu. Nadto organ zobligowany był do przeprowadzenia wyjaśnień na okoliczność wykształcenia skarżącej zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r. (powinno być: "1 czerwca 2006 r.") sygn. II SA/Wa 110/06. Sąd podkreślił, że organy administracji nie zmieniły w tej sprawie stanowiska ani poglądów prawnych wyrażonych we wcześniejszej decyzji. Powzięły istotne informacje co do stanu faktycznego sprawy tj. posiadania wyższego wykształcenia. W ocenie Sądu, nie znajduje również potwierdzenia zarzut naruszenia przez organ zasady wysłuchania stron, jak bowiem wynika z akt administracyjnych skarżąca była informowana o wszystkich etapach postępowania.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. K., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzut ten rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosząc, że Sąd I instancji zastosował art. 156 § 1 kpa mimo że strona wykazywała, iż przepisy stanowiące podstawę nadania stopnia zawodowego nie są jednoznaczne, gdyż postanowienia umów międzynarodowych dotyczą stanu prawnego sprzed kilkudziesięciu lat i podlegają interpretacji i były różnie interpretowane przez organ nadający stopień awansu zawodowego. Skarżąca podnosiła, że postanowienia umowy międzynarodowej powinny być interpretowane zgodnie z art. 31 ust. 1 Konwencji Wiedeńskiej o Prawie Traktatów, jednak kwestia ta nie została poruszona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Jak wskazał pełnomocnik skarżącej, nie jest prawdą, że skarżąca nawet nie twierdzi, że posiada wyższe wykształcenie.
Zdaniem skarżącej, posiadanie wyższego wykształcenia wynika z następujących opinii potwierdzających stan prawny:
- Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r.;
- Ministerstwa Kultury z dnia [...] grudnia 2001 r.;
- Ministerstwa Kultury i Sztuki z dnia [...] listopada 1996 r., przy czym dwie ostatnie z popierającą je argumentacją zawartą w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14.12.2005 r. (w aktach sprawy).
Poza tym, w przekonaniu skarżącej, sprawa unieważnienia nadania jej stopnia awansu zawodowego nie leży w interesie społecznym.
Pełnomocnik skarżącej wskazał także na naruszenia przepisów postępowania polegające na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionego w skardze zarzutu, że opinia Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej nie była nowym dowodem w sprawie, ani nie kreowała nowej sytuacji prawnej, lecz odnosiła się do oceny stanu faktycznego i prawnego, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji o nadaniu skarżącej stopnia awansu. Sąd również nie odniósł się do charakteru prawnego innych wskazanych przez skarżącą zaświadczeń (opinii). Ponadto Sąd I instancji nie zwrócił uwagi na niedopatrzenia proceduralne organu wydającego decyzję polegające na naruszeniu art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zgłoszonego żądania, a także art. 9 kpa poprzez nieodniesienie się do kwestii interpretacji przepisów umów międzynarodowych zgodnie z Konwencją Wiedeńską o Prawie Traktatów. Organ ograniczył się jedynie do ustalenia, że [...] Akademia [...] im. [...]uzyskała status szkoły wyższej dopiero w 1991roku, a w czasie uzyskania przez skarżącą zaświadczenia tj. w dniu [...] czerwca 1980 r. szkoła ta była średnią szkołą zawodową. Nie wziął organ pod uwagę wskazanego w skardze faktu, że wyższe wykształcenie zawodowe nie istniało w b. ZSRR w czasie zawierania ww. umów międzynarodowych dot. wykształcenia. Nie jest wykluczone, że absolwenci tej szkoły, którzy do 1990 r. uzyskali dyplom szkoły średniej zawodowej są w związku ze zmianą statusu szkoły na wyższą szkołę zawodową traktowani na równi z absolwentami po 1990 r. w zakresie możliwości uzyskania tytułu kandydata nauk. Poza tym Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dostarczył stronie opinii Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej dotyczącej oceny i kwalifikacji jej wykształcenia w celu zapoznania się z jej treścią, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 kpa.
Powyższe, w ocenie pełnomocnika skarżącej, świadczy, że naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji o nadaniu stopnia nauczyciela mianowanego może być co najwyżej uznane za zwykłe, ponieważ przepisy prawa umożliwiają ich odmienną interpretację, stwierdzenie nieważności decyzji nie jest zgodne z interesem społecznym oraz nie rozważono, pomimo próśb strony, kwestii interesu społecznego w relacji do stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, chociaż sformułowanie podstaw kasacyjnych nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 156 § 1 kpa oraz zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 9 i 10 kpa. Poddając ocenie w pierwszej kolejności zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie mogą one stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej z uwagi na wadliwe ich skonstruowanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpoznać zarzutu nieodniesienia się przez Sąd I instancji do podnoszonych w skardze przez skarżącą kwestii i przedstawionych dokumentów, ponieważ skarga kasacyjna nie kwalifikuje tego naruszenia poprzez wskazanie stosownego przepisu P.p.s.a., który w ten sposób został naruszony. Wadliwie postawiony jest także zarzut odnoszący się do naruszenia art. 9 i 10 kpa. Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne uregulowane jest w powołanej wyżej ustawie procesowej z dnia 30 sierpnia 2002 r. (P.p.s.a.), w związku z czym jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., można zarzucić wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu wyłącznie naruszenie przepisów tej ustawy. Jeśli natomiast skarżący kasacyjnie zarzuca sądowi pierwszej instancji błędną ocenę legalności decyzji administracyjnej z punktu widzenia przepisów kpa, to ewentualne naruszenie przepisów kpa przez sąd pierwszej instancji można rozważać wyłącznie w kontekście wyraźnie sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu P.p.s.a. w powiązaniu ze stosownymi przepisami kpa i z równoczesnym wykazaniem, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 6.04.2006 r. sygn. akt I OSK 445/05, Lex nr 209139). Jednak tak sformułowanego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera, a podniesione w niej zarzuty odnoszą się do organów orzekających w sprawie, a nie do sądu rozpatrującego sprawę na skutek skargi I. K. Skutkuje to tym, że zarzuty odnoszące się do wskazanych przepisów kpa, są w całości chybione.
Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 kpa (doprecyzowując, iż chodzi o pkt 2), poprzez stwierdzenie nieważności decyzji o nadaniu I. K. stopnia nauczyciela mianowanego z powodu rażącego naruszenia prawa, do czego organ administracji doszedł wskutek przyjęcia odmiennej interpretacji umów międzynarodowych regulujących zasady uznawania za równoważne dokumenty o wykształceniu wydawane w państwach objętych postanowieniami tych umów. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjęty jest pogląd, że późniejsza zmiana wykładni normy prawnej, która była podstawa rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, nie może być podstawą do kwalifikacji rażącego naruszenia prawa obwarowanego sankcją nieważności decyzji. Pozostawałoby to w sprzeczności z wartościami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do których zaliczyć należy ochronę praw nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 niepublik.) Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05, Lex nr 196694 i z tej samej daty sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696. Także we wcześniejszym jednoinstancyjnym orzekaniu Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę na niedopuszczalność przerzucania na stronę skutków błędnego działania administracji (por. wyrok z dnia 18 lutego 2000 r. sygn. akt V SA 463/99, Lex nr 41772).
Decyzja administracyjna będąca przedmiotem sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem wydana została we wszczętym z urzędu postępowaniu nadzwyczajnym, a jego wynikiem jest ustalenie, że decyzja Ministra Kultury z dnia [...] lipca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podejmując tę decyzję organ błędnie zinterpretował postanowienia umów międzynarodowych dotyczące uznawania za równoważne dokumenty o wykształceniu. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń, organ opierał się na dokumencie wydanym w tej sprawie przez kompetentny w tej sprawie organ, w sytuacji więc, gdy obecnie Minister weryfikuje jego treść, nie sposób nie przyjąć, iż dokonuje tym samym odmiennej jego interpretacji. Przyjęcie zaś odmiennej interpretacji nie może prowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji o nadaniu skarżącej stopnia nauczyciela mianowanego. Naruszałoby to w niedopuszczalny sposób ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), a przede wszystkim pozostawałoby w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa oraz ochrony praw nabytych będących fundamentem demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Z tych względów za uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę I. K. wniesioną na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Uznając jej zasadność ze względów wyżej przedstawionych, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2007 r. nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.