Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 997/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 577/15 oddalił skargę P.B. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

P.B. wnioskiem z dnia 5 grudnia 2014 r. zwróciła się do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] o sprostowanie świadectwa służby z dnia 7 listopada 2014 r. w zakresie:

1. pkt 3 świadectwa służby, poprzez zmianę podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, tj. wykreślenie podstawy prawnej – art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.),
2. pkt 6 świadectwa służby, poprzez wykreślenie informacji o okresie zawieszenia w czynnościach służbowych w Straży Granicznej (in concreto o treści "W okresie od dnia 11.04.2006 r. do dnia 31.10.2014 r. funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych").

W uzasadnieniu wniosku podała, że wskazana w pkt 3 świadectwa służby podstawa prawna zwolnienia nie odpowiada stanowi faktycznemu, ani prawnemu, gdyż w dniu określonym jako data rozwiązania stosunku służbowego pozostawała od dnia 5 października 2013 r. w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. Ponadto stwierdziła, że w przypadku pkt 6 świadectwa służby organ wykroczył poza zawarty w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738 ze zm.) zamknięty katalog informacji, które winny się w nim znaleźć. Informacja o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych podlega ochronie jako informacja wrażliwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm.). Naraża również funkcjonariusza na niemożność znalezienia zatrudnienia.

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] pismem z dnia 15 grudnia 2014 r. poinformował P.B., że jej wniosek o sprostowanie świadectwa służby został rozpatrzony odmownie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pkt 3 świadectwa służby – podania niewłaściwej podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Straży Granicznej stwierdził, że jest on chybiony. Zmiana treści stosunku służbowego, którą było przeniesienie wyżej wymienionej do dyspozycji Komendanta, nie doprowadziła do obligatoryjnego uchylenia zawieszenia jej w czynnościach służbowych w sytuacji, gdy postępowanie karne nie zostało ukończone.

Jako nietrafny ocenił zarzut dotyczący punktu 6 świadectwa służby. Wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia w świadectwie służby podaje się dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza. Podanie w pkt 6 świadectwa służby, w którym umieszcza się informacje dodatkowe, informacji dotyczących zawieszenia P.B. w czynnościach służbowych było zasadne. Przedmiotowa informacja jest bowiem niezbędna dla ustalenia uprawnień wynikających ze stosunku służbowego, m.in. dodatku za wysługę lat, urlopu i jego wymiaru, wysokości uposażenia oraz okresu niepodlegającego zaliczeniu do wysługi emerytalnej stosownie do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.).

Na skutek wniesienia przez P.B. zażalenia na odmowę sprostowania świadectwa służby w części dotyczącej pkt 3 i 6, sprawę rozpoznawał Komendant Główny Straży Granicznej, który pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] poinformował zainteresowaną o sposobie rozpatrzenia zażalenia poprzez jego nieuwzględnienie i podtrzymał argumentację Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. Dodatkowo podał, że umieszczenie w świadectwie służby informacji o zawieszeniu wyżej wymienionej w czynnościach służbowych w okresie od dnia 11 kwietnia 2006 r. do dnia 31 października 2014 r. było prawidłowe, albowiem przepis stanowiący podstawę prawną rozwiązania stosunku służbowego wskazuje na upływ określonego w nim okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Tym samym zawarcie w dodatkowych informacjach świadectwa służby okresu zawieszenia w czynnościach służbowych stanowi uzupełnienie powyższej informacji.

Powyższe pismo P.B. uczyniła w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy

Straży Granicznej, poprzez wskazanie w pkt 3 świadectwa służby wadliwej podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Straży Granicznej, gdyż od dnia 5 października 2013 r. pozostawała w dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] oraz poprzez zamieszczenie w pkt 6 świadectwa służby informacji o zawieszeniu jej w czynnościach służbowych i okresie tego zawieszenia. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 ust. 1 i dalszych ustawy o ochronie danych osobowych w zw. z art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, poprzez zamieszczenie w pkt 6 świadectwa służby danych wrażliwych bez jej zgody i woli, co prowadzi do dodatkowego i nieuzasadnionego napiętnowania jej osoby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:

• zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie z jej skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 2014r. nr 278/ kadr /14 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt II SA/Wa 2063/14);
• zobowiązanie Komendanta Głównego Straży Granicznej do wydania formalnej decyzji w przedmiocie sprawy (względnie wydanie przez organ takiej decyzji z urzędu), gdyż poprzez zaniechanie w tym zakresie de facto pozbawia się skarżącą możliwości zweryfikowania sprawy na drodze sądowej, zgodnie z konstytucyjną zasadą prawa strony do rozpoznania jej sprawy na drodze sądowej;
• uchylenie stanowiska Komendanta Głównego Straży Granicznej wyrażonego w piśmie z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] i przekazanie sprawy celem sprostowania świadectwa służby w ramach ponownego rozpoznania sprawy, poprzez uchylenie świadectwa służby (w wyniku uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby stałej i przyjęcia nieprawidłowej podstawy prawnej zwolnienia) oraz wykreślenie zapisu z pkt 6 aktualnego świadectwa służby;
• potraktowanie niniejszej skargi jako skargi na bezczynność organu, z uwagi na odmowę sprostowania świadectwa służby w formie decyzji administracyjnej.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu ze świadectwa służby, jej wniosku o sprostowanie tego świadectwa oraz pozostałych dokumentów zawartych w teczce akt personalnych.

W uzasadnieniu skargi przytoczyła argumentację przedstawioną w zażaleniu, mającą wykazać zasadność podniesionych zarzutów.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnił, że wymieniona w pkt 3 świadectwa służby podstawa prawna zwolnienia skarżącej ze służby – art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej jest prawidłowa. Wynika ona z decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 2014 r. nr [...]. Z tego względu świadectwo służby skarżącej w tym zakresie nie może zostać sprostowane.

Jako chybione ocenił twierdzenie skarżącej, że w dacie zwolnienia ze służby nie pozostawała ona zawieszona w czynnościach służbowych, gdyż z dniem 5 października 2013 r. została przeniesiona do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. W świetle § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania w czynnościach służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji właściwego przełożonego nie skutkuje ustaniem lub uchyleniem zawieszenia w czynnościach służbowych. Na dzień zwolnienia skarżącej ze służby w Straży Granicznej nadal toczyło się w stosunku do niej postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Oznacza to, że przesłanki uzasadniające zawieszenie jej w czynnościach służbowych nie ustały.

Ponadto Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że przedmiotowe zażalenie zostało przez organ rozpatrzone w sposób określony w § 6 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Wbrew twierdzeniu skarżącej, w niniejszej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji oraz nie pozbawiono jej prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie odmawiające sprostowania świadectwa służby.

Organ przechodząc do zarzutu podania w świadectwie służby informacji dotyczącej okresu zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych stwierdził, że stanowi ona urzędowe potwierdzenie faktu i stanu prawnego wynikających z dokumentów zawartych w jej aktach osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku, odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu braku rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej podał, że stosownie do treści § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej, wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 50 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej – w przypadku nieuwzględnienia żądania sprostowania świadectwa służby udziela się w terminie 7 dni pisemnej informacji z podaniem przyczyn odmowy sprostowania świadectwa służby. Z § 6 ust. 4 cyt. rozporządzenia wynika, że na odmowę sprostowania świadectwa służby zwolnionemu funkcjonariuszowi przysługuje zażalenie do wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, o której mowa w ust.

3. O sposobie rozpatrzenia zażalenia zawiadamia się pisemnie zainteresowanego funkcjonariusza, przy czym nieuwzględnienie zażalenia wymaga uzasadnienia (§ 6 ust. 6).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż organ informuje pisemnie zwolnionego funkcjonariusza Straży Granicznej zarówno o odmowie sprostowania świadectwa służby, jak i o nieuwzględnieniu zażalenia na tę odmowę, przy czym odmowa ta nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Nie pozbawia to jednak funkcjonariusza w tego rodzaju sprawie drogi sądowej albowiem na rozstrzygnięcie wyższego przełożonego właściwego w sprawach osobowych w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby przysługuje skarga do sądu administracyjnego i skarżąca z tej drogi zaskarżenia skorzystała.

Ponadto Sąd wskazał, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), odmowa sprostowania świadectwa służby nie należy do spraw osobowych załatwianych w formie rozkazu personalnego (§ 4 i 5). W rozpoznawanej sprawie organ nie był zatem zobowiązany do wydania decyzji. Tym samym Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo procesowo – bez wydania decyzji – pismem rozpatrzył złożone przez skarżącą zażalenie i pouczył o przysługującym jej prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że zarzut skarżącej wskazujący na niewłaściwą formą rozpatrzenia jej zażalenia i pozbawienia prawa do sądu należy uznać za nietrafny.

Sąd pierwszej instancji przechodząc do oceny zasadności merytorycznych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego powołując treść § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej stwierdził, iż powołany przepis należy interpretować w ten sposób, że w świadectwie służby podaje się wszelkie dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza, które dotyczą kwestii związanych ze stosunkiem służbowym wymienionych w ust. 1 pkt 1-10. W przypadku skarżącej zasadnym było zamieszczenie w pkt 6 świadectwa służby zapisu w brzmieniu "W okresie od dnia 11.04.2006 r. do dnia 31.10.2014 r. funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych". Powyższa informacja mieści się w pojęciu danych, dotyczących okresu służby, informuje o czasookresie zawieszenia w czynnościach służbowych i ma istotne znaczenie dla ustalenia uprawnień funkcjonariusza w zakresie:

1. dodatku za wysługę lat – okresu zawieszenia nie uwzględnia się przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej – Dz. U. Nr 178, poz. 1101);
2. urlopu i jego wymiaru (§ 22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów funkcjonariuszy Straży Granicznej – Dz. U. Nr 86, poz. 784 ze zm.);
3. wysokości uposażenia (art. 128 ustawy o Straży Granicznej);
4. okresu zawieszenia, którego nie uwzględnia się do wysługi emerytalnej (art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin – Dz. U. z 2015 r., poz. 900 ze zm.).

Zgodnie z art. 128 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% należnego uposażenia. Okres zawieszenia w czynnościach służbowych, o którym mowa w ust. 1, nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi (art. 128 ust. 2). Po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusz otrzymuje zawieszoną część uposażenia oraz obligatoryjne jego podwyżki wprowadzone w okresie zawieszenia, jeżeli: 1) nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby;

2. postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym bądź umorzeniem ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1-3 i 6 Kodeksu postępowania karnego, nawet po zwolnieniu ze służby;
3. w przypadku, gdy postępowanie dyscyplinarne albo karne w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zakończyło się w sposób określony w ust. 3, okres zawieszenia w czynnościach służbowych wlicza się do okresu służby, od którego zależy wysokość lub wymiar należności pieniężnych oraz urlopów, o których mowa w ust. 2, lub prawo do nich;
4. należności pieniężne, o których mowa w ust. 3 i 4, wypłaca się wraz z odsetkami ustawowymi za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, na wniosek funkcjonariusza, w terminie miesiąca od dnia otrzymania przez właściwą jednostkę organizacyjną Straży Granicznej pisemnej informacji o prawomocnym zakończeniu postępowania dyscyplinarnego albo karnego, o czyn stanowiący podstawę zawieszenia w czynnościach służbowych.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższa regulacja oznacza, że informacja zawarta w pkt 6 świadectwa służby skarżącej dotycząca okresu zawieszenia w czynnościach służbowych prawa nie narusza, gdyż są to dane niezbędne dla ustalenia jej uprawnień wynikających ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza.

Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut skarżącej, że w dacie zwolnienia ze służby nie pozostawała zawieszona w czynnościach służbowych, gdyż z dniem 5 października 2013 r. została przeniesiona do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...]. Organ ten rozkazem personalnym z dnia 25 września 2013 r. nr [...] zwolnił skarżącą z dniem 30 września 2013 r. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] i od dnia 1 października 2013 r. przeniósł do swojej dyspozycji w związku z przewidywanym zwolnieniem ze służby w Straży Granicznej. W związku ze złożonym od w/w rozkazu personalnego odwołaniem, Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. nr [...] uchylił w/w rozkaz personalny z dnia 25 września 2013 r. nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji i ustalił nową datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień 4 października 2013 r. oraz nową datę przeniesienia do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej na dzień 5 października 2013 r., w pozostałym zakresie zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Powyższa decyzja była przedmiotem skargi P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt. II SA/Wa 234/14 przedmiotową skargę oddalił. Z dokumentów zawartych w aktach osobowych wynika, że skarżąca pomimo przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego w dalszym ciągu pozostawała zawieszona w czynnościach służbowych, postępowanie karne nie zostało zakończone i przesłanki zawieszenia nie ustały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Uszło uwadze skarżącej, iż powołana ustawa zawiera przesłanki legalizujące przetwarzanie danych osobowych, które w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zaistniały – art. 23 ust. 1 pkt 5 (prawnie usprawiedliwiony cel).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 1-6 oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 81, poz. 738), poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że okres zawieszenia w czynnościach służbowych stanowi "dane niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza", a ponadto dane, które można wpisywać z urzędu (tj. nie na "życzenie funkcjonariusza"),
2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na odmowę sprostowania świadectwa służby skarżącej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie doprowadziło do uwzględnienia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczyła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podała, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy w świetle przepisów § 4 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia, organ był uprawniony do wpisania z urzędu w punkcie 6 świadectwa służby (tzw. pozostałe informacje) informacji o okresie zawieszenia P.B. jako funkcjonariusza Straży Granicznej w czynnościach służbowych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kwestia ta z punktu widzenia jej interesu jest ważna, albowiem dla każdorazowego przyszłego pracodawcy stanowi jednoznaczną informację o tym, że była ona zawieszona w czynnościach służbowych, a także, iż okres ten wynosił aż 8 lat. W związku z tym należy dokonać oceny, czy tego rodzaju wpis jest pozostawiony swobodnemu uznaniu, czy obowiązkowi organu oraz czy mieści się on w kategorii "danych niezbędnych do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza". W ocenie autora skargi kasacyjnej, niniejszy wpis w pkt 6 świadectwa służby stanowi napiętnowanie P.B. każdorazowo przed przyszłym pracodawcą, gdyż zawiera jasną i wyraźną informację (w powiązaniu z art. 43 ustawy o Straży Granicznej), że przeciwko niej toczyło się przez okres 8 lat postępowanie karne. W konsekwencji przedmiotowy zapis stanowi zaprzeczenie domniemania niewinności i nadużycie ze strony organu, gdyż wskazuje każdorazowemu pracodawcy, że wyżej wymieniona nie jest osobą godną zaufania i zatrudnienia jej.

Ponadto skarżąca kasacyjnie zauważyła, iż § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie obejmuje wszelkich informacji mających związek ze służbą (dotyczących uprawnień funkcjonariusza), lecz jedynie informacji niezbędnych. Pojęcie "niezbędny" w ujęciu Słownika Języka Polskiego PWN oznacza ni mniej, ni więcej jak "koniecznie potrzebny". W sprawie należało zatem rozważyć, czy podanie przez organ w pkt 6 świadectwa służby informacji o okresie zawieszenia jej w czynnościach służbowych było "koniecznie potrzebne". Zdaniem P.B., taka konieczność nie zachodziła, ani nie była usprawiedliwiona wykładnią gramatyczną i logiczną tego przepisu, który został tak skonstruowany, że zawiera zamknięty katalog tego, co należy rozumieć jako "koniecznie potrzebne" informacje dla "ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza". Z kolei w pkt 3 świadectwa służby mowa jest jedynie o "podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego albo wygaśnięcia stosunku służbowego", a nie o komentowaniu tej podstawy, objaśnianiu jej albo podawaniu długości okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Wystarczającą informacją jest okoliczność wypływająca z treści art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej, a więc że okres zawieszenia w czynnościach służbowych musiał wynosić co najmniej 12 miesięcy. Przyszłemu pracodawcy nie jest potrzebna umieszczana w świadectwie służby informacja o okresie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych pod kątem jego uprawnień do urlopu wypoczynkowego i naliczenia okresu/wymiaru urlopu wypoczynkowego oraz możliwość wypłaty 50% zawieszonego uposażenia w przypadku, gdyby w przyszłości postępowanie karne zakończyło się dla niego pozytywnie. W kwestii urlopu wypoczynkowego funkcjonariusza obowiązkiem organu jest rozliczenie zaległego urlopu i wypłacenie ewentualnie należnego ekwiwalentu pieniężnego, zaś informacja w tym zakresie winna znaleźć odzwierciedlenie w świadectwie służby stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 4-6 cyt. rozporządzenia. Poza tym przyszły pracodawca, zgodnie z zasadą proporcjonalnego wyliczenia wymiaru urlopu, będzie zobligowany wyliczyć urlop proporcjonalnie, przez co informacja o okresie zawieszenia funkcjonariusza w służbie w Straży Granicznej pozostaje dla niego obojętna. Podobnie rzecz się ma z argumentem dotyczącym możliwości wypłaty 50% zawieszonego uposażenia w razie, gdyby w przyszłości postępowanie karne zakończyło się dla funkcjonariusza zwolnionego ze służby pozytywnie, gdyż ewentualny obowiązek w tym zakresie spoczywałby na organie Straży Granicznej, a nie na przyszłym pracodawcy.

W konsekwencji autor skargi kasacyjnej stwierdził, że treść § 4 cyt. rozporządzenia wskazuje na potrzebę zastosowania wykładni zawężającej, a nie rozszerzającej, tego przepisu.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, iż są one niezasadne, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. postanowił z urzędu sprostować w sentencji zaskarżonego wyroku niedokładność w oznaczeniu przedmiotu zaskarżenia w ten sposób, że zamiast "postanowienie" wpisano "akt – pismo" oraz zamiast "w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa" wpisano "w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby".

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności przedmiotem rozważań uczyniono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, albowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi procesową konsekwencję zakwestionowanej wykładni przepisów prawa materialnego, a więc jest procesowym odzwierciedleniem koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego § 4 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez błędną wykładnię, należało wyjaśnić, czy organ był uprawniony do podania z urzędu w pkt 6 świadectwa służby P.B. informacji o okresie zawieszenia jej w czynnościach służbowych, przyjmując, że mieści się ona w kategorii danych niezbędnych do ustalenia uprawnień funkcjonariusza ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego.

Świadectwo służby jest dokumentem stwierdzającym fakty istotne dla przebiegu służby funkcjonariusza w danej formacji. Przy czym o tym, jakie fakty podlegają ujawnieniu w tym dokumencie, decyduje ustawodawca określając zakres danych, które powinny być w nim umieszczone. W przypadku funkcjonariusza Straży Granicznej w tej materii podstawowe znaczenie mają unormowania zawarte w § 4 ust. 1 pkt 1-10 i ust. 2 oraz ust. 3 cyt. rozporządzenia. Z § 4 ust. 1 przy uwzględnieniu § 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia wyraźnie wynika, że tylko dane wskazane w ust. 1 w pkt 1-10 § 4 zostały uznane za niezbędne do ustalenia uprawnień ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego zwalnianego funkcjonariusza. Ponadto zauważyć należy, iż przed wyliczeniem w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia elementów treści świadectwa służby nie został użyty zwrot "w szczególności". Oznacza to, że zawarty w tym przepisie katalog szczegółowych danych zamieszczanych w świadectwie służby jest w istocie katalogiem zamkniętym. Organ w świadectwie służby nie powinien zatem zamieszczać innych danych niż wymienione w powołanym przepisie. Jednocześnie wskazać należy, iż § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia zobowiązuje organ do podania w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia oraz o uzyskanych kwalifikacjach, a więc danych niewymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-10, to jednak obowiązek w zakresie tych danych powstaje tylko wtedy, gdy funkcjonariusz tego sobie życzy. Ponadto § 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia stanowi, że na wniosek zwolnionego funkcjonariusza świadectwo służby uzupełnia się o informacje dotyczące okresu, za który wypłacono świadczenie pieniężne określone w art. 121 ust. 3 ustawy.

W świetle § 4 ust. 5 omawianego rozporządzenia świadectwo służby wydaje się na formularzu, którego wzór określa załącznik do rozporządzenia. W pkt 6 świadectwa służby zamieszcza się "pozostałe informacje".

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie świadectw służby i opinii o służbie funkcjonariuszy Straży Granicznej i przy uwzględnieniu art. 128 ustawy o Straży Granicznej – zawierającego regulację dotyczącą statusu zawieszonego funkcjonariusza, nieprawidłowo przyjął, że informacja o okresie zawieszenia P.B. w czynnościach służbowych mieści się w kategorii danych niezbędnych do ustalenia uprawnień funkcjonariusza ze stosunku służbowego i uprawnień z ubezpieczenia społecznego. Kwestia niewliczania okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów przysługujących urlopów, jak również uprawnienia zwolnionego funkcjonariusza do otrzymania po zakończeniu postępowania karnego lub dyscyplinarnego w sprawie o czyn stanowiący podstawę zawieszenia zawieszonej części uposażenia oraz obligatoryjnych podwyżek wprowadzonych w okresie zawieszenia uzależnionego od sposobu zakończenia każdego z tych postępowań – nie stanowi podstawy do uznania, że organ był uprawniony do podania w pkt 6 świadectwa służby P.B. okresu zawieszenia jej w czynnościach służbowych. Konsekwencje, jakie rodzi fakt zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych np. w zakresie uprawnień do urlopu wypoczynkowego oraz urlopu dodatkowego zostają określone w pkt 4 ppkt 1,2 świadectwa służby.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż argumentacja organu odmawiająca sprostowania świadectwa służby odnośnie pkt 6 – pozostałe informacje, opierała się na stwierdzeniu, że podanie okresu zawieszenia P.B. w czynnościach służbowych stanowi uzupełnienie podstawy prawnej rozwiązania z nią stosunku służbowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zawarcie w pkt 3 świadectwa służby podstawy prawnej rozwiązania z wyżej wymienioną stosunku służbowego – art. 45 ust. 2 pkt 11 ustawy o Straży Granicznej było informacją wystarczającą, która nie wymagała uzupełnienia. Z treści tej informacji wynikało bowiem, że okres zawieszenia P.B. w czynnościach służbowych musiał wynosić co najmniej 12 miesięcy.

W konsekwencji uznanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego skutkowało uwzględnieniem zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Dodatkowo wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej nie odniósł się do kwestionowanego w skardze do Sądu pierwszej instancji wskazania przez organ w pkt 3 świadectwa służby wadliwej, zdaniem P.B., podstawy prawnej zwolnienia ze służby w Straży Granicznej. Jednocześnie podać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2063/14 oddalił skargę P.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 29 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Straży Granicznej na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 49 ust. 2 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej. W uzasadnieniu tego wyroku podał, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż fakt przeniesienia jej do dyspozycji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] powoduje, że nie pozostaje ona w zawieszeniu w czynnościach służbowych. W obrocie prawnym nadal pozostaje prawomocna decyzja Komendanta Pomorskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia 19 czerwca 2006 r. nr [...], którą zawieszenie wyżej wymienionej w czynnościach służbowych zostało przedłużone do czasu zakończenia postępowania karnego.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części dotyczącej aktu – pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania punktu 6 świadectwa służby z dnia 7 listopada 2014 r., zaś w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie przyjął, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę. Stwierdzając naruszenie omówionych wyżej przepisów prawa materialnego, w oparciu o art. 146 P.p.s.a. uchylił zaskarżony akt – pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 29 stycznia 2015 r. nr [...] w części dotyczącej odmowy sprostowania punktu 6 świadectwa służby.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), biorąc pod uwagę wynikającą z charakteru rozstrzygnięcia zasadę miarkowania kosztów postępowania oraz zasadę słuszności (art. 206 i art. 207 § 1 P.p.s.a.).