Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 196/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...], nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie obowiązku zwolnienia i przekazania do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przez skarżącego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkującymi osobami, osobnej kwatery stałej, położnej w [...] przy ul. [...].
W postępowaniu administracyjnym ustalono, iż E. P. pełniąc zawodową służbę wojskową, w dniu 6 września 1994 r. zawarł umowę o przyznanie pomocy finansowej ze środków budżetu Ministerstwa Obrony Narodowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Zgodnie z umową została mu przyznana na wskazany cel pomoc finansowa w wysokości 249 000 000 zł (24 900 zł po denominacji), natomiast E. P. zobowiązał się do zwolnienia dotychczasowej kwatery stałej wraz z żoną i dziećmi po zakończeniu budowy, nie później niż po upływie 5 lat od dnia zawarcia umowy (§ 8 umowy). Wskazano, że niedotrzymanie warunków umowy spowoduje utratę prawa do osobnej kwatery stałej. Ze względu na to, że E. P. nie przekazał kwatery pomimo skorzystania z pomocy finansowej i upływu 5 lat, w dniu 28 kwietnia 2004 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] wydał decyzję Nr [...], w której zobowiązał E. P. do zwolnienia zajmowanej kwatery stałej wraz z zamieszkałymi w niej osobami, w terminie do 31 maja 2004 r.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w [...] z dnia [...], w której wskazano, iż odwołujący się otrzymał pełną pomoc finansową na wynikający z postanowień umowy cel, podniesiono też, że art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie nakłada na organ obowiązku wymieniania w decyzji o zwolnieniu kwatery wszystkich osób zamieszkałych w tej kwaterze.
W dniu 21 lipca 2004 r. E. P. wystąpił do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, podnosząc, iż decyzje organów I i II instancji rażąco naruszają prawo, gdyż nie otrzymał w pełnej wysokości ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, a ponadto nie wymieniono w niej osób wspólnie z nim zamieszkujących.
Prezes WAM decyzją z [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], przychylając się do stanowiska, że stroną postępowania w przedmiocie opuszczenia kwatery stałej był jedynie E. P.. Podniósł również, że zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP otrzymanie finansowej pomocy w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej nakłada na żołnierza zawodowego obowiązek zwolnienia lokalu.
Minister Obrony Narodowej oddalając odwołanie skarżącego podniósł, że warunki, na jakich została udzielona pomoc finansowa E. P., znajdowały oparcie w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkaniowego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. nr 16, poz. 53). W świetle § 7 tego rozporządzenia pomoc finansowa jest przyznawana żołnierzowi na jego wniosek, a jej wysokość - stosownie do § 6 - stanowiła 40 % wartości przysługującej osobnej kwatery stałej. W przypadku skarżącego pomoc ta została przydzielona w pełnej wysokości. Wskazano również, że stroną postępowania mógł być tylko oficer, z którym zawarto umowę, gdyż zgodnie z art. 22 ustawy z 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP, prawo do kwatery przysługuje żołnierzowi, zaś członkom jego rodziny, uprawnionym do renty rodzinnej, jedynie w przypadku jego śmierci (art. 23 ust. 1 i 3 ustawy).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności zawarto stwierdzenie, że członkowie rodziny żołnierza zajmującego kwaterę stałą są oczywistymi stronami w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym obowiązku opróżnienia lokalu. Na osobach tych będzie ciążył obowiązek opuszczenia lokalu i przeciwko nim możliwe będzie wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Podstawą wszczęcia takiego postępowania będzie tytuł prawny, w którym imiennie powinni być wymienieni wszyscy zajmujący lokal.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych RP i rozporządzenia Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie przyznania i wysokości pomocy finansowej (...), które upoważniały organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do wydania decyzji o zwolnieniu kwatery przez oficera. Wobec braku przepisu prawa, stanowiącego podstawę wywiedzenia interesu prawnego domownika żołnierza, koniecznego do uzyskania statusu strony w toczącym się postępowaniu, stwierdzono, że osoba taka nie posiada legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym i nie musi być uwzględniana w wydawanych decyzjach, dotyczących obowiązku przekazania zajmowanej kwatery. Wskazano też, że zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 116, poz. 203) w sprawie nie ma zastosowania ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 71, poz. 733 ze zm.).
W skardze kasacyjnej, wniesionej w imieniu E. P., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i oddalenie skargi, podczas gdy w sprawie winien zostać zastosowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a to z uwagi na naruszenie przez organ administracji - Ministra Obrony Narodowej art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 K.p.a. Zarzucono też naruszenie prawa materialnego - art. 41 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP - na skutek błędnej jego wykładni, polegającej na uznaniu, że podmiotem obowiązku zwolnienia i przekazania kwatery stałej jest wyłącznie żołnierz zawodowy a nie jego rodzina.
W konsekwencji tego naruszenia prawa, członkom rodziny skarżącego bezzasadnie nie przyznano statusu strony. W oparciu o powyższe, wnoszący skargę kasacyjną wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 października 2004 r. lub ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie.
W uzasadnieniu podniesiono, że art. 28 K.p.a. przyznaje status strony każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle tego przepisu status strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym zwolnienia kwatery stałej, przysługuje wszystkim zamieszkującym kwaterę. Ich interes prawny wynika z mocy przepisów prawa materialnego, tj. z przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Art. 8 ustawy z 1976 r. wskazywał, że osobna kwatera stała jest przeznaczona na zakwaterowanie stałe żołnierza zawodowego i jego rodziny. Prawo do kwatery przysługiwało żołnierzowi zawodowemu, jednakże uprawnienie do zamieszkiwania lokalu wynikało wprost z art. 8 ust. 1 i art. 9 ust. 3, 4 i 5 przewidujących, że w osobnej kwaterze stałej mogą zamieszkiwać z żołnierzem członkowie jego rodziny.
Posiadanie uprawnienia potwierdza dopełnienie obowiązku meldunkowego. Rodzina skarżącego uzyskała prawo zamieszkania w kwaterze na mocy powyższych przepisów i zgodnie z zasadą praw nabytych posiada je do chwili ich utraty, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Błędny jest zatem - w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - pogląd WSA, iż brak jest przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego domownika. Z kolei przepis art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. wskazuje, że zobowiązanymi do zwrotu kwatery są nie tylko żołnierze służby stałej, lecz także osoby wspólnie z nimi zamieszkujące. Przepis ten wprost nakłada obowiązek opuszczenia kwatery i jest bezpośrednio skierowany do tych osób. Decyzja wydana w trybie art. 42 ust. 1 ustawy powinna zatem nakazywać zwolnienie kwatery także przez osoby zamieszkujące w kwaterze, a to z kolei powoduje, że z mocy tych przepisów osoby te są stroną postępowania administracyjnego i później egzekucyjnego.
Skoro organy nie ustaliły prawidłowo, kto jest stroną postępowania i nie dopuszczono do tego postępowania osób posiadających uprawnienia strony, decyzja dotknięta jest wadą, powodującą jej nieważność z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę kasacyjną należało oddalić.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), dalej cytowanej w skrócie jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu tych podstawach kasacyjnych, ale w istocie jej zarzuty sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów postępowania w zakresie dotyczącym prawidłowego ustalenia stron postępowania, którego przedmiotem jest oddanie do dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej osobnej kwatery stałej przydzielonej żołnierzowi zawodowemu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie jednolicie wiąże się kwestię uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony z koniecznością wykazania własnego interesu prawnego, wyznaczonego granicami wynikającymi nie tylko z przepisu art. 28 K. p. a., ale i z konkretnego przepisu prawa materialnego.
Przede wszystkim wskazania wymaga, że stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2188/99, stwierdził, że interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się w takim wypadku do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego.
W orzecznictwie przyjęto, że interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1984 r., II SA 789/84 niepubl.).
Podobnie w wyroku NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83 (nie publ.) stwierdzono, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K. p. a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, tj. z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby.
Dodać tu trzeba, że w przypadku postępowań wszczynanych z urzędu, tak jak miało to miejsce w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2004 r., na organie spoczywa obowiązek ustalenia kręgu osób mających interes prawny ze względu na obowiązujące regulacje prawa materialnego.
Dokonana przez organy administracyjne ocena, wynikającego z przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r., nr 42, poz. 368 ze zm.), interesu prawnego osób mogących mieć interes prawny w sprawie dotyczącej nakazu przekazania do dyspozycji WAM lokalu mieszkalnego, zajmowanego przez żołnierza zawodowego na podstawie decyzji o przydziale, jest w pełni prawidłowa.
Zarówno pod rządami poprzedniej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i obecnie obowiązującej przydział osobnej kwatery stałej - w wypadku gdy tylko jeden z małżonków jest żołnierzem zawodowym - następował tylko i wyłącznie na rzecz osoby będącej żołnierzem zawodowym i tylko w tym zakresie można mówić o powstaniu stosunku materialnoprawnego. Wszelkie inne uprawnienia, jakie z tego stosunku wynikały dla małżonka żołnierza oraz innych członków jego rodziny wspólnie z nim zamieszkującej mają jedynie charakter pochodny (wtórny), a o interesie tych osób - w relacjach dotyczących skutków jego nawiązania lub rozwiązania - można mówić jedynie w kategoriach interesu faktycznego, a nie prawnego. Uprawnienie do zameldowania w lokalu przydzielonym żołnierzowi zawodowemu, czy też uprawnienie do przydziału lokalu o określonej powierzchni są uprawnieniami akcydentalnymi, towarzyszącymi powstaniu stosunku administracyjno - prawnego. Niewątpliwie są to uprawnienia, które nie mogłyby być realizowane samoistnie.
Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 i art. 42 ust. 1 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pozostają bez wpływu na ocenę podstawy materialnoprawnej, kreującej własną sytuację prawną skarżącego oraz tym bardziej nie stwarzają możliwości skonstruowania związku o charakterze materialnoprawnym dla członków jego rodziny, koniecznego dla skutecznego podniesienia zarzutu pominięcia tych osób w postępowaniu administracyjnym, jako osób, posiadających przymiot strony.
Dla umocnienia takiego rozumowania przywołać można dodatkowo wyrok NSA z dnia 4 października 2001 r., sygn. II SA/Gd 1052/99 (nie publ.), w którym nie dopatrzono się niezgodności z prawem decyzji, którą nakazano żołnierzowi zawodowemu opuszczenie i opróżnienie osobnej kwatery stałej, pomimo tego, że już sam w kwaterze tej nie zamieszkiwał, a pozostała w niej tylko rozwiedziona żona.
Powyższe konstatacje nie pozwalają na wyciągnięcie innego wniosku jak ten, że stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie żołnierz zawodowy, a nie wzięcie udziału w takim postępowaniu zamieszkujących wraz z nim członków jego rodziny nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, ani tym bardziej nie stanowi kwalifikowanego naruszenia prawa, jakiego wymaga przepis art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a. Nie sposób bowiem pominąć i tej okoliczności, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, a przecież wzmiankowany przepis wymaga dla jego zastosowania rażącego naruszenia prawa, czego w skardze kasacyjnej zupełnie nie zauważono i - podobnie jak w całym postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - nie podniesiono żadnych argumentów (skarga kasacyjna wymaga uzasadnienia podstaw kasacyjnych), które pozwalałyby na przyjęcie, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, od czego, co już wyżej powiedziano, uzależniona jest możliwość podważenia decyzji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 K. p. a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p. p. s. a., oddalił skargę kasacyjną.