Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 4/13 oddalił skargę A.J. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A.J. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r., za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji [...], zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o uchylenie ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego, ze względu na bezprawne i bezpodstawne działanie organu wydającego w/w decyzję.
Z uwagi na to, że wniosek nie wskazywał podstawy prawnej pozwalającej organowi na uruchomienie weryfikacji decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych, Komendant Powiatowy Policji [...] wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania żądania przez określenie, czy wnosi o zmianę, uchylenie czy stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego w trybie art. 154, art. 155 czy art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), czy też o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 K.p.a.
A.J. w odpowiedzi na powyższe wezwanie ograniczył się do stwierdzenia, że zwraca się o uchylenie w całości w/w rozkazu personalnego.
Komendant Powiatowy Policji [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił A.J. uchylenia własnego rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego. W uzasadnieniu decyzji, powołując treść art. 155 K.p.a., stwierdził, że w sprawie nie dopatrzono się przesłanek uzasadniających zmianę lub uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego. Treść opinii służbowej z dnia [...] września 2010 r. oraz przepisów § 9 ust. 5 oraz § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a nadto interes społeczny (interes służbowy) czyniły w pełni zasadnym i koniecznym obniżenie wyżej wymienionemu dodatku służbowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji A.J. wniósł o jej uchylenie w całości, wskazując, że organ nie ustosunkował się do wadliwego, w jego ocenie, sposobu doręczenia mu w dniu 8 października 2010 r. opinii służbowej z dnia [...] września 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji podał, że Komendant Komisariatu Policji w P. w dniu [...] września 2010 r. na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz.890 ze zm.) wydał opinię służbową dotyczącą A.J. Obejmowała ona okres od dnia [...] kwietnia 2010 r. do dnia [...] września 2010 r. i stwierdzała, że opiniowany nie wywiązuje się z obowiązków służbowych oraz że jest to pierwsza opinia służbowa zawierająca taki zarzut w okresie odbywania służby stałej. Wobec niezaskarżenia opinii służbowej przez policjanta stała się ona ostateczna. Konsekwencją powyższej opinii służbowej było wydanie przez Komendanta Powiatowego Policji [...] rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu A.J. dodatku służbowego o 50% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty [...] zł miesięcznie, z mocą obowiązywania od dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że za obniżeniem wysokości przedmiotowego dodatku przemawiał fakt, że w opinii służbowej przełożony policjanta wskazał na cztery kryteria oceny "poniżej wymagań" oraz niski poziom zaangażowania w realizację zadań służbowych. Od powyższego rozkazu personalnego policjant nie odwołał się i stał się on ostateczny.
W ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu A.J. dodatku służbowego był prawidłowy, a brak kwalifikowanych wad rozstrzygnięcia umożliwiał jego weryfikację w trybie art. 155 K.p.a. Wskazał, że w sprawie wystąpiła tylko jedna przesłanka pozytywna z tego przepisu, tj. zgoda strony. Brak było natomiast drugiej przesłanki pozytywnej, tj. zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Nastąpił bowiem konflikt tych dwóch interesów – w interesie strony leży uchylenie rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, natomiast w interesie Policji (tożsamym z interesem społecznym) pozostaje, aby wszelkie rozstrzygnięcia miały oparcie w przepisach powszechnie obowiązujących i były z nimi zgodne. O interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko wtedy, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego procesu opiniowania zakończonego wydaniem opinii służbowej z dnia [...] września 2010 r. stwierdził, że nie mógł on zostać uwzględniony. Przepis § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalaniu wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), nakazuje bowiem obniżenie dodatku służbowego w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w przypadku A.J. Spełnione zostały zatem przesłanki do wydania przez Komendanta Powiatowego Policji [...] rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu mu dodatku służbowego.
Zakres postępowania dowodowego był zatem ograniczony wyłącznie do sprawdzenia, czy opinia służbowa została wydana przez właściwego przełożonego, czy zawiera w/w stwierdzenie o niewywiązywaniu się przez policjanta z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku w okresie służby stałej oraz czy jest ona ostateczna. W niniejszej sprawie organ nie prowadzi zatem kontroli zasadności opinii służbowej. Ponadto [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] podał, że zarzuty zawarte w odwołaniu nie dotyczyły istoty sprawy, lecz zmierzały do zakwestionowania treści procesu opiniowania zakończonego wydaniem ostatecznej opinii służbowej.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarga nie zawierała uzasadnienia, natomiast skarżący w piśmie skierowanym do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] wyraził przekonanie, że nieznajomość przepisów prawa nie może skutkować rozstrzygnięciem na jego niekorzyść, w przypadku, gdy w sposób szczegółowy opisał sytuację będącą przedmiotem postępowania. W ocenie skarżącego zapoznanie go z opinią służbową nastąpiło w sposób niezgodny z prawem, co wyczerpuje przesłanki art. 227 K.p.a., stąd zaskarżony rozkaz personalny powinien być uchylony.
[...] Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego na podstawie art. 155 K.p.a., jednakże z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bezsporną jest bowiem okoliczność, że A.J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] grudnia 2011 r. Decyzja uwzględniająca wniosek strony na podstawie art. 155 K.p.a., czy to uchylająca ostateczną decyzję, czy też ją zmieniająca, jako decyzja o charakterze konstytutywnym może wywierać skutki tylko na przyszłość – poczynając od dnia, kiedy stanie się ostateczna. Poza tym w trybie art. 155 K.p.a. można zmienić bądź uchylić tylko taką decyzję, która nadal obowiązuje. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący z wnioskiem o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] wystąpił w dniu [...] sierpnia 2012 r., gdy nie pełnił już służby w Policji.
Zwolnienie ze służby wywołało ten skutek, że w/w rozkaz personalny przestał obowiązywać, nie jest zatem możliwa jego zmiana, czy też uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. Skoro A.J. nie pełni już służby w Policji, wszelkie decyzje personalne byłyby niewykonalne, gdyż skierowane byłyby do osoby niebędącej policjantem. Jak wyżej podano, zmiana bądź uchylenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może mieć skutek tylko na przyszłość.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji, dotyczące uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), dotyczą policjantów, a więc funkcjonariuszy w służbie czynnej. Zastosowanie art. 155 K.p.a. powoduje ingerencję w prawa nabyte strony, tj. podmiotu spełniającego przesłanki z art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w niniejszym postępowaniu – wszczętym na podstawie art. 155 K.p.a. – może być zatem tylko osoba, do której mają zastosowanie przepisy ustawy o Policji.
Przymiotu strony w takim postępowaniu nie będzie zatem posiadać osoba niebędąca – tak jak skarżący – policjantem. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że wniosek o uchylenie bądź zmianę decyzji kształtującej prawa A.J. gdy był on policjantem, złożony przez niego w trybie art. 155 K.p.a. po zwolnieniu ze służby w Policji, nie mógł zostać uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A.J., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił:
- a) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 105 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i art. 155 K.p.a., poprzez jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto z naruszeniem przepisów art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w ustalonym stanie faktycznym;
- b) naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy decyzje organów administracji obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 155 K.p.a. stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym zastosowanie tego przepisu jest błędne. A.J. w żadnym z pism kierowanych do organów administracji nie wskazywał, iż żąda uchylenia rozkazu personalnego nr [...] w oparciu o ten przepis. Z treści jego pism, a w szczególności pisma z dnia [...] września 2012 r., do którego załączył wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnioskować można, iż zarzuca kwestionowanemu rozkazowi personalnemu nr [...] niezgodność z prawem, a w szczególności przepisami art. 121 ustawy o Policji.
Organ administracji, stosując zasady postępowania administracyjnego ustalone w art. 6 – 8 K.p.a., winien wnikliwie ocenić treść wniosków A.J., a prawidłowa analiza treści kwestionowanej przez A.J. decyzji, jak i treści jego pism dotyczących wzruszenia decyzji prowadzi do wniosku, iż zastosowanie w tym przypadku art. 155 K.p.a. jest nieprawidłowe. Decyzją, na mocy której strona nabyła prawo, jest jedynie decyzja konstytutywna, tworząca nowe prawa lub obowiązki. Również decyzja nakładająca obowiązek może zostać uznana za decyzję, z której strona nabywa prawo, bowiem zmiana takiej decyzji może powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, a tym samym pogorszyć sytuację prawną strony.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, za decyzję na mocy której strona nabyła prawo nie można jednak uznać decyzji, która ograniczyła jej prawa bądź nałożyła obowiązek w najwyższym dopuszczalnym zakresie. W rozpatrywanym przypadku, rozkazem personalnym nr [...] obniżono A.J. dodatek służbowy o 50% czyli o maksymalną stawkę procentową dopuszczoną w przepisach powołanych w kwestionowanym rozkazie personalnym, dlatego też, zdaniem skarżącego, rozkazu tego nie można uznać za decyzję, na mocy której nabył jakiekolwiek prawa, a jego uchylenie bądź zmiana nie mogła w żaden sposób pogorszyć jego sytuacji w zakresie prawa do dodatku służbowego.
Ponadto skarżący wskazał, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. organ był również zobligowany do oceny kwestionowanej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, a ustalenie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 K.p.a. uniemożliwiało dalsze stosowanie art. 155 K.p.a. – w takim przypadku organ winien z urzędu wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, albowiem uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 K.p.a. mogą podlegać jedynie decyzje niewadliwe.
Autor skargi kasacyjnej zauważył, iż pismo A.J. datowane na dzień [...] sierpnia 2012 r., które zainicjowało postępowanie w niniejszej sprawie, zostało skierowane do [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji [...], a zatem organ pomimo tego, że zawierało ono wniosek o "uchylenie" rozkazu personalnego nr [...], mając na uwadze treść art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, był zobowiązany z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego, a nie ograniczyć się jedynie do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepisy art. 155 K.p.a.
Przepisy ustawy o Policji w art. 121 ust. 1 jednoznacznie stanowią, że w razie choroby, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W świetle ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych zasadny jest wniosek, iż przepis ten ma charakter gwarancyjny i chroni policjanta w okresie choroby przed nieuzasadnionym obniżeniem składników uposażenia.
W art. 121 ust. 2 ustawy o Policji została zawarta delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który ma możliwość w drodze rozporządzenia ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby policjanta, to jednak dotychczas stosowne rozporządzenie się nie zostało wydane. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do modyfikowania składników uposażenia policjanta w okresie choroby. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, powoduje, że do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi policji w okresie choroby nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a właśnie na te przepisy powołano się w kwestionowanym A.J. rozkazie personalnym.
Zdaniem skarżącego wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i jako taki winien zostać wyeliminowany z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, decyzja Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...]października 2012 r. nr [...], kończąca postępowanie w pierwszej instancji prowadzone w oparciu o przepisy art. 155 K.p.a., została wydana wadliwie. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że art. 155 K.p.a. daje możliwość wydania jedynie decyzji pozytywnej dla strony – stwierdzenie przez organ braku przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. czyni dalsze postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym i wówczas organ administracji powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania – z zastosowaniem art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie postępowania nie może być zależne od woli organu administracji bądź pozostawione do uznania organu. Jest on zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, a okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Pomimo wskazanej wadliwości, decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji [...].
Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że w toku postępowania naruszono przepisy art. 105 § 1 i art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 138 K.p.a. szczegółowo określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione w sposób prawidłowy. Utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy winno nastąpić jedynie wówczas, gdy decyzja ta, w ocenie organu odwoławczego, jest prawidłowa. W niniejszej sprawie wykazano, że decyzja organu pierwszej instancji była nieprawidłowa zarówno ze względów merytorycznych, jak i formalnych. Uzasadnia to stwierdzenie, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. co najmniej w części, w której przepisy te wskazują konieczność uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji powinno nastąpić zawsze, gdy jest ona niezgodna z prawem, a jej utrzymanie w mocy i nieusunięcie naruszeń prawa oznacza, że organ odwoławczy również wydaje decyzję naruszającą prawo.
Przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazuje, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji, w której uchylając zaskarżoną decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części i takiej treści decyzja organu odwoławczego powinna zapaść w sytuacji, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość postępowania zachodzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ustosunkował się do powyższych okoliczności, a jedynie wskazał, że zastosowanie przez organy administracji art. 155 K.p.a. było prawidłowe, gdyż A.J. jako byłemu funkcjonariuszowi Policji obecnie nie przysługuje status strony w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej z takim stwierdzeniem Sądu nie można się zgodzić. Rozkaz personalny nr [...], na mocy którego obniżono skarżącemu dodatek służbowy został wydany w okresie kiedy był funkcjonariuszem Policji i podlegał przepisom ustawy o Policji. Wydanie tego rozkazu personalnego spowodowało wymierne skutki w postaci obniżenia mu dodatku służbowego w okresie od listopada 2010 r. do grudnia 2011 r. o 50%. Wzruszenie tego rozkazu personalnego i wyeliminowanie go z obrotu prawnego może spowodować skutek w postaci nabycia przez skarżącego prawa do 50% dodatku służbowego za okres od dnia [...] listopada 2010 r. do dnia [...] grudnia 2011 r., co jednoznacznie wskazuje, że posiada on interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy i winien mu przysługiwać status strony.
W konsekwencji skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji uznając, iż nie przysługuje mu przymiot strony, nie poddał zaskarżonej decyzji kontroli merytorycznej i naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 155 oraz art. 138 § 1 i 1 K.p.a. [...] Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazać należy, iż jego istota sprowadza się do zakwestionowania faktu, że skarżący domagał się uchylenia rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu dodatku służbowego w trybie art. 155 K.p.a., a zatem zastosowanie przez organ w niniejszej tego przepisu było błędne. Skarżący uważa bowiem, że skoro w piśmie z dnia [...] września 2012 r., stanowiącym odpowiedź na pisma Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], zawierające wezwania o doprecyzowanie wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 r. poprzez określenie, czy wnosi o zmianę, uchylenie, czy o stwierdzenie nieważności w/w rozkazu personalnego w trybie art. 155, art. 154, art. 156 K.p.a. czy o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 K.p.a., ograniczył się do stwierdzenia, że zwraca się o uchylenie w całości tego rozkazu, nie sprecyzował podstawy prawnej swego żądania i załączył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1859/10 organ powinien wnioskować, że zarzuca rozkazowi personalnemu z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] niezgodność z prawem, w szczególności z art. 121 ust.1 i 2 ustawy o Policji i wszcząć postępowanie o stwierdzenie nieważności, a nie postępowanie w trybie art. 155 K.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia powołanych wyżej przepisów jest niezasadny. Organ, uwzględniając treść udzielonej przez skarżącego odpowiedzi na wezwanie, był uprawniony do uznania, że żądanie uchylenia przedmiotowego rozkazu personalnego – decyzji związanej i uznaniowej w części dotyczącej obniżenia dodatku służbowego, a więc decyzji na mocy której nabył on prawo, mimo maksymalnego obniżenia jego wysokości, oznacza jego weryfikację w trybie art. 155 K.p.a., a nie w trybie art. 156 K.p.a. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że podstawę materialnoprawną rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego stanowiły przepisy art. 6f ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, a nie przepis art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który nie miał w niej zastosowania.
W sprawie zaistniała obligatoryjna przesłanka do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki, gdyż w opinii służbowej stwierdzono niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych. Powodem obniżenia tego dodatku nie był zatem fakt korzystania przez skarżącego ze zwolnień lekarskich.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 K.p.a przez jego niezastosowanie i zastosowanie art. 155 K.p.a. oraz że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów K.p.a., a ponadto z naruszeniem art. 138 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i art. 138 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów opiera na twierdzeniu, że przepis art. 155 K.p.a. uprawnia organ do wydania dla strony jedynie pozytywnej decyzji, a zatem w przypadku stwierdzenia braku przesłanek określonych w tym przepisie powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W jego ocenie, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. naruszył ten przepis, gdyż powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji.
Wyjaśnić należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego istotą jest jedynie ustalenie przez organ, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Zarzut naruszenia prawa nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w trybie tego przepisu. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może bowiem polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o ten przepis nie może również zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem, a podejmowane decyzje mają charakter uznaniowy.
Wskazać należy, iż art. 155 K.p.a. zdanie drugie co do formy rozstrzygnięcia przez organ administracji państwowej w przypadkach w tym przepisie wymienionych odsyła do odpowiedniego stosowania art. 154 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję "w sprawie" uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie oznacza to, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną – o uchyleniu lub zmianie decyzji dotychczasowej, jak i o decyzję negatywną – odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Wykładnia językowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że przyimek "w" łączący się ze "sprawą" precyzuje zakres możliwości podejmowanej decyzji.
Ponadto zauważyć należy, iż charakter decyzji podejmowanej w trybie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. został określony w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83, OSNCP 1985, nr 10, poz. 143. Podano w niej, że wymieniona w tych przepisach instytucja prawna przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji poza postępowaniem odwoławczym, w trybie odrębnym, a decyzja podjęta m.in. na podstawie art. 155 K.p.a. jest decyzją nową, wydaną w nowej sprawie – w pierwszej instancji, przysługuje więc od niej odwołanie, tak jak od każdej innej decyzji.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc się do podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej przyjąć należy, iż organ, stwierdzając brak podstaw do zmiany lub uchylenia w/w rozkazu personalnego nr [...] w trybie art. 155 K.p.a. zasadnie odmówił jego uchylenia w formie decyzji administracyjnej, a nie umorzył postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne może być bowiem umorzone jedynie w przypadku, gdy w ogóle nie może być prowadzone. Okoliczność, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zgodnie z zamiarem skarżącego nie oznaczało niemożności jego prowadzenia i wydania decyzji o określonej treści. Nastąpiło dokonanie oceny merytorycznej sprawy, która byłaby niedopuszczalna przy umarzaniu postępowania administracyjnego. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania określonych w pkt a skargi kasacyjnej.
Ubocznie zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że zastosowanie przez organy administracji art. 155 K.p.a. było prawidłowe, gdyż skarżącemu, jako byłemu funkcjonariuszowi nie przysługuje status strony w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy uwzględnieniu treści art. 183 § 1 p.p.s.a., fakt ogólnikowego zakwestionowania przez autora skargi kasacyjnej tego stwierdzenia, bez postawienia konkretnego zarzutu i jego uzasadnienia nie pozwalał na rozważanie tej kwestii. Jeśli nawet wyrok Sądu pierwszej instancji jest wadliwy z punktu widzenia przepisów postępowania, to Sąd drugiej instancji nie może tej wadliwości usunąć, jeśli nie zostały prawidłowo sformułowane zarzuty naruszenia norm procesowych. Obowiązkiem strony składającej skargę kasacyjną jest takie zredagowanie jej podstaw oraz ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.