Postanowienie NSA z 3 lipca 2019 r., I OW 1/19

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia 19 grudnia 2018 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zaopiniowania projektu czasowej organizacji ruchu dla rozbiórki zjazdu z ulicy postanawia wskazać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako organ właściwy dla rozpatrzenia wniosku

Skład

Sędzia NSA Teresa Zyglewska przewodniczący
Sędzia NSA Maciej Dybowski sprawozdawca
Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2018 r. Burmistrz Dzielnicy [...] (dalej Burmistrz), na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej kpa) oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy Miastem [...] - Dzielnicą [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie zaopiniowania projektu czasowej organizacji ruchu dla rozbiórki zjazdu z ulicy.

W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że 19 lipca 2018 r. Urząd [...] dla Dzielnicy [...] zarejestrował wniosek J.Z. z dnia 7 czerwca 2018 r. o zaopiniowanie projektu czasowej organizacji ruchu dla rozbiórki zjazdu z ul. [...].

Burmistrz wskazał, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady [...] z [...].7.2007 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych, w uchwale nr [...] Rady [...] z [...].9.2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych skreślono w załączniku nr 10 pozycję nr 4, tj. ulicę [...]. W związku z powyższym ulica ta nie jest drogą publiczną kategorii gminnej, lecz stanowi część pasa drogowego drogi krajowej S-[...], czyli drogi publicznej kategorii krajowej. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ([art. 19 ust. 2 pkt 1] Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej udp), drogami publicznymi kategorii krajowej zarządza Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor). Na podstawie szkicu dołączonego do wniosku, Urząd ustalił, że czasowa organizacja ruchu ma zostać wprowadzona na terenie nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...] w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej Dzielnica [...], tj. nieruchomości zajętej m. in. pod ulicę [...]. Zgodnie z wpisem do księgi wieczystej nr [...] właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa, a trwały zarząd tą nieruchomością powierzony jest Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA).

W związku z powyższym Burmistrz przy piśmie z 30 lipca 2018 r. przesłał wniosek według właściwości do GDDKiA, która pismem z 13 sierpnia 2018 r. odesłała wniosek do Urzędu do załatwienia zgodnie z właściwością, wskazując jednocześnie, że GDDKiA nie może być zarządcą ulicy [...].

GDDKiA w pismach kierowanych do Urzędu wskazywała, że ul. [...] jest drogą publiczną i właściwym do załatwienia sprawy jest zarządca tej drogi, czyli Prezydent [...].

Burmistrz podniósł, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784, dalej rozporządzenie), do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona m.in. opinia zarządu drogi, jeżeli nie jest on jednostką składającą projekt.

Burmistrz wniósł o rozstrzygnięcie powstałego sporu i wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku J.Z. (k. 2-3 akt sądowych).

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wniósł odpowiedzi na wniosek Burmistrza Dzielnicy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 ppsa oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 zd. 1 ppsa).

Sporem kompetencyjnym jest sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu, która powinna być usunięta na skutek podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 ppsa, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.

W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Dzielnicy [...] a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie uznania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zaopiniowanie projektu czasowej organizacji ruchu dla rozbiórki zjazdu z ul. [...]. Stosownie do § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784) do przedstawionego do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu powinna być dołączona opinia zarządu drogi. W niniejszej sprawie zarządca drogi nie jest jednostką składającą projekt.

W świetle art. 19 ust. 2 udp zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1. krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
2. wojewódzkich - zarząd województwa;
3. powiatowych - zarząd powiatu;
4. gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Ustrój miasta stołecznego Warszawy reguluje ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1817, dalej umst). Stanowi ona, iż Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 in fine umst).

Stosownie do art. 19 ust. 5 udp, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Art. 19 ust. 3, 5a, 8 udp nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Z powyższych uregulowań wynika, że określenie podmiotu zarządzającego drogą i równocześnie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku J.Z., jest ściśle uzależnione od kategorii ul. [...].

Spór we wskazanym powyżej zakresie, nie jest sporem co do faktów. Osią sporu nie jest bowiem położenie drogi, czy też jej fizyczne cechy, lecz jej stan prawny (kwalifikacja prawna) wywołany określonymi zdarzeniami o charakterze normatywnym. Określenie kategorii drogi wynika każdorazowo z przepisów prawa materialnego. One determinują, czy ul. [...] jest drogą krajową, wojewódzką, powiatową albo gminną. Ustalenie to ma decydujące znaczenie dla wskazania zarządcy drogi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest stan faktyczny (o czym w dalszej części uzasadnienia) a jego ocena prawna. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie przychylił się do stanowiska wyrażonego przez NSA w postanowieniu z 7 marca 2019 r. sygn. akt II GW 1/19, Lex 2655463.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 244 § 1 kpc przeprowadził z urzędu dowód z treści księgi wieczystej nr [...], dostępnej elektronicznie na stronie ekw.ms.gov.pl (k. 20-26).

Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], w dziale II wpisano Skarb Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ([...]). W dziale I-O Oznaczenie nieruchomości, w podrubryce - Działki ewidencyjne, pod poz. 4 wskazano działkę nr [...] – sposób korzystania - DR - Drogi; pod poz. 6 wskazano działkę nr [...] – sposób korzystania - DR - Drogi; pod poz. 10 wskazano działkę nr [...] – sposób korzystania - DR - Drogi; pod poz. 61 wskazano działkę nr [...] – sposób korzystania - DR - Drogi. Wszystkie wymienione działki zostały przypisane do ul. [...].

Przechodząc do ustalenia kwalifikacji prawnej ul. [...] należy zauważyć, że Rada Miasta [...][...] lipca 2007 r. na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) podjęła uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych ([...], dalej uchwała Nr [...]). Na jej mocy, w uchwale nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych ([...]), zmienionej uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2004r. ([...]), zmienionej uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. ([...]) w załączniku nr 10 skreślono pozycję nr 4 (tj. ul. [...]). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (tj. 5 września 2007 r.). Rada Miasta mogła skutecznie pozbawić przedmiotową drogę dotychczasowej kategorii (art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 udp). Uchwała Nr [...] nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Podjęcie uchwały Nr [...] przez Radę Miasta było motywowane planowanymi zmianami drogowymi (głównie budową drogi ekspresowej S-[...]), co znajduje potwierdzenie w powoływanej księdze wieczystej i stanowisku GDDKiA (art. 10 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 2 udp).

Generalny Dyrektor w piśmie z 13 sierpnia 2018 r. wskazał, że "fragment przedmiotowej ulicy [...] został przebudowany w ramach budowy drogi ekspresowej S-[...]. Przejęcie - na własność Skarby Państwa - gruntów pod ul. [...] w celu realizacji zadania pn.: "Budowa drogi ekspresowej S-[...] w ciągu drogi krajowej Nr [...]...", nie zmieniło kategorii tej drogi i jej klasy technicznej. Ulica [...] zarówno ze względu na jej funkcję jak i parametry techniczne nie może zostać uznana za autostradę lub drogę ekspresową a tylko takich dróg w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą może być Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad - art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych... o pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje jej kategoria, a nie tytuł prawny do gruntu" (odpowiednio pismo GDDKiA z 16 lipca 2018 r., akta administracyjne). Generalny Dyrektor przyznał, że przedmiotowy fragment ul. [...] został przebudowany w ramach budowy drogi ekspresowej S-[...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Okoliczność, że u. [...] w leży w ciągu drogi krajowej jest w tym stanie rzeczy ustalona (wyrok NSA z 28.5.2014 r. II GSK 502/13, Lex 1579398). Między organami nie ma sporu, że działki objęte wnioskiem stanowią "część pasa drogowego drogi krajowej S-[...]", art. 4 pkt 1 udp).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 udp ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne) należą do tej samej kategorii co te drogi. Mimo zatem, że ul. [...] nie można zaliczyć do kategorii dróg krajowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 udp, to należy ona do kategorii dróg krajowych na podstawie art. 2 ust. 2 udp. W konsekwencji jej zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (art. 19 ust. 2 pkt 1 udp).

Powyższe stanowisko jest wzmocnione normatywnie przez art. 2a udp, stosownie do którego drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Wszystkie istotne dla niniejszej sprawy działki są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Wskazywane przez Generalnego Dyrektora postanowienie NSA z 2.8.2011 r. I OW 51/11, nie jest relewantne. W sprawie I OW 51/11 zastosowanie znajdował art. 10 ust. 5 udp w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., zgodnie z którym odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. W sprawie I OW 1/19 zachodzi sytuacja odwrotna - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia wniosku, powstała droga krajowa S-[...], a ulica leżąca w ciągu nowo powstałej drogi krajowej, z mocy art. 2 ust. 2 udp (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), należy do tej samej kategorii (dróg krajowych), co te drogi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 ppsa, jako organ właściwy do załatwienia sprawy wskazał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.