Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 grudnia 2012 r. Prezydent Miasta S. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu zaistniałego pomiędzy Prezydentem Miasta S. a Prezydentem Miasta B. przez wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji administracyjnej w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej E.S..
W uzasadnieniu wniosku podał, że pismem z dnia 3 października 2012 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. przekazał Dyrektorowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. wniosek E.S. o skierowanie do domu pomocy społecznej wraz z pełnym wywiadem środowiskowym oraz załącznikami. W wywiadzie wskazano, że aktualnym miejscem pobytu strony, która nie nosi się z zamiarem stałego pobytu, jest mieszkanie znajomej w P.. Wobec czego Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do przyznania wnioskowanej pomocy.
Podkreślił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. ustalił, że E.S. zameldowana jest na stałe w S., przy ul. [...]. Według informacji podanych przez pracownika socjalnego Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., strona od około miesiąca przebywa na terenie Gminy B., u znajomej, opiekunki - B.C. w miejscowości P.[...]. Natomiast pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w trakcie wcześniejszych rozmów telefonicznych z pracownikiem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. ustalił, że E.S. przebywa u B.C. od dłuższego czasu, gdzie pozostaje pod jej opieką.
Zaznaczył, że wszelkie dokumenty medyczne, t.j.: zaświadczenie lekarza rodzinnego, wypisy ze szpitala, w tym m. in. skierowanie do szpitala psychiatrycznego z dnia [...] lipca 2012 r., karta informacyjna leczenia szpitalnego oraz orzeczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2009 r. i z dnia [...] marca 2012 r. pochodzą z terenu B., O. czy C., w związku z czym uzasadnionym jest przyjęcie, że to gmina B. jest centrum życiowym E.S.. W aktach sprawy znajduje się także: decyzja odmawiająca prawa do dodatku pielęgnacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. wydana na adres P.[...], a zatem można stwierdzić, że E.S. przebywała w B. już w kwietniu 2012 r. oraz wypis ze szpitala w D., gdzie strona pozostawała w okresie od dnia [...] sierpnia 2012 r. do dnia [...] sierpnia 2012 r. z informacją, że przebywa w P., a także akt notarialny, z którego wynika, że E.S. powołała swoją opiekunkę do dysponowania jej majątkiem.
W związku z tym, że informacje dotyczące faktycznego pobytu E.S.
w P. ustalone były tylko na podstawie rozmów telefonicznych postanowiono przeprowadzić dodatkowe postępowanie celem uzupełnienia materiału dowodowego.
W tym celu w dniu [...] listopada 2012 r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. udał się do miejsca stałego zameldowania strony, w którym nikogo nie zastano. Podczas rozmów przeprowadzonych z sąsiadami ustalono, że E.S. nie mieszka pod tym adresem od 2010 r., a mieszkanie obecnie zajmuje syn B.C..
Biorąc powyższe pod uwagę, skoro E.S. przebywa od 2010 r. w B., gdzie jest jej centrum życiowe (lekarz, pomoc znajomej opiekunki) i nie ma zamiaru powracać do S., lecz chce pozostać w P. (dowód: oświadczenie B.C. oraz E.S., które wpłynęło w dniu [...] grudnia 2012 r. do Działu ds. Osób Starszych i Niepełnosprawnych w S.) to organem właściwym do załatwienia wniosku strony i wydania decyzji administracyjnej w sprawie skierowania do domu opieki społecznej jest Prezydent Miasta B..
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Wójt Gminy B. reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. zarzucił wnioskodawcy niewłaściwe oznaczenie organu jako Prezydent Miasta B..
Podał, że E.S. składając do tut. Ośroda dokumenty o umieszczenie w domu pomocy społecznej i przesłanie wniosku do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. oświadczyła, że jest po leczeniu szpitalnym w Szpitalu Specjalistycznym w D. na Oddziale Psychiatrycznym i przebywa pomiędzy leczeniami szpitalnymi od miesiąca sierpnia 2012 r. na terenie Gminy B. u znajomej B.C.. W przeprowadzonym rodzinnym wywiadzie środowiskowym ustalono, że B.C. sprawuje nad stroną opiekę w zamian za powołanie jej do spadku testamentem notarialnym z dnia [...] listopada 2008 r. Po skompletowaniu powyższych dokumentów wniosek przesłano do S., czyli właściwej gminy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o to świadczenie, bowiem E.S. jest zameldowana na pobyt stały w S., przy ul. [...] i tam faktycznie zamieszkiwała od urodzenia do chwili leczenia szpitalnego w D., a następnie w O..
Podkreślił, że nieprawidłowe jest twierdzenie, że E.S. przebywa u B.C. od dłuższego czasu, gdzie pozostaje pod jej opieką, bowiem w skierowaniu do Szpitala Psychiatrycznego w D. jako miejsce zamieszkania wskazano S., ul. [...], a nie jak błędnie podał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. - P.[...]. Również w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego [...] Szpital w O., gdzie E.S. przebywała od dnia [...]stycznia 2012 r. do dnia [...] stycznia 2012 r., wskazano adres w S.. Natomiast zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej z dnia [...] września 2012 r. wystawione zostało w B., gdyż w tym czasie strona przebywała na terenie Gminy B. w miejscu zamieszkania znajomej (opiekunki faktycznej), będąc pomiędzy leczeniami szpitalnymi. Po złożeniu dokumentacji E.S. wyjechała do L. na kolejne leczenie szpitalne.
Podał, że adresy na wypisach ze szpitala i pozostałej dokumentacji (decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawierała adres: P.[...], lecz był to adres do korespondencji, także pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział S. z dnia [...] listopada 2012 r., wskazywało miejsce zamieszkania w S., z adresem do korespondencji w P.) nie świadczą o miejscu zamieszkania, ale jedynie o miejscu leczenia E.S.. Także strona na terenie Gminy B. nie ma lekarza rodzinnego, gdyż konsultacja z lekarzem z B. była jednorazowa, w celu skierowania jej do domu pomocy społecznej.
Zaznaczył również, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. uważał E.S. za własnego świadczeniobiorcę, gdyż interesował się możliwością jej zamieszkania u znajomej (opiekunki faktycznej) w P.[...] w sierpniu 2010 roku.
W związku z tym pracownik socjalny Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dokonał ustaleń, wskazując w piśmie z dnia[...] sierpnia 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., że: strona nie zamieszkuje pod adresem P.[...], B.C. nie ma warunków mieszkaniowych, by zapewnić jej schronienie. Załączono także oświadczenie B.C., w którym stwierdza, iż E.S. zamieszkuje w S., jest sierotą, nie może jej zabrać do domu w P., bo nie ma warunków, ale codziennie jeździ do E.S. do S. i się nią opiekuje. Tak więc, niezasadnie twierdzi Prezydent Miasta S., że E.S. przebywała w B. od 2010 r. Ponadto wskazać należy, że obecnie drugi syn B.C. zamieszkuje w domu rodzinnym E.S..
W ocenie Wójta Gminy B., w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przesłanki zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. spełnia miejscowość S..
Z załączonej dokumentacji wynika jednoznacznie, że E.S. centrum spraw życiowych koncentruje w S., przy ul. [...], czyli tam gdzie jest jej dom rodzinny. Tam są rzeczy osobiste, meble, narzędzia niezbędne do codziennej egzystencji. Pod wyżej wymienionym adresem stale zamieszkiwała E.S. od urodzenia, a przez jakiś czas do momemtu śmierci w czerwcu 2011 r. przebywał tam z nią L.C. - pierwszy syn B.C., która podaje się za jej opiekunkę. Strona z uwagi na podleganie leczeniu szpitalnemu w różnych szpitalach i jej niepełnosprawność czasowo opuściła dom rodzinny i jako niezdolna do samodzielnej egzystencji i sierota poddała się opiece B.C., której aktem notarialnym - testamentem przekazała cały swój majątek, w tym dom rodzinny w S.. Trudno zatem przyjąć, że pobyt w P. (pomiędzy szpitalami) spełnia przesłanki określone w art. 25 k.c. Zamieszkanie E.S. w S. należy uznać za jej centrum życiowe i w tej sytuacji właściwym do rozpoznania wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Prezydent Miasta S..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); zwanej dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Spór ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów zachodzi w odniesieniu do rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej.
Innymi słowy pod pojęciem sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy czym, do sporu może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W rozpoznawanej sprawie negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta S., reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. a Wójtem Gminy B. reprezentowanym przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. dotyczył rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie skierowania E.S. do domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182) decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl art. 101 ust. 1 powołanej ustawy, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Tym samym rozstrzygnięcie powyższego sporu wymagało ustalenia miejsca zamieszkania E.S..
Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a więc należy przyjąć ogólną definicję tego terminu, zawartą w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którą miejscem zamieszkania jest miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym i wola (zamiar) stałego pobytu. Należy tu zauważyć, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt
I OW 164/08).
Podkreślić również należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis ten statuuje cele pomocy społecznej. Podstawowym celem tej działalności jest pomoc osobom lub rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą samodzielnie lub z pomocą najbliższej rodziny przezwyciężyć. Określając zatem organ wykonujący zadania z zakresu pomocy społecznej dla określonej osoby, należy mieć na względzie także to, aby pomoc została skierowana do osoby jak najszybciej i w miejscu, w którym uzyskanie tej pomocy może przynieść wsparcie dla osoby ubiegającej się o świadczenie.
Biorąc pod uwagę zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy, w tym oświadczenia E.S. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia [...] grudnia 2012 r. należy wskazać, że strona od śmierci syna B.C., z którym zamieszkiwała w domu rodzinnym w S., przy ul. [...] przebywa u B.C. w miejscowości P.[...], na terenie Gminy B. i ma zamiar tam pozostać.
E.S. jest sierotą, osobą niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, wymagającą okresowej kontroli psychiatrycznej. W związku z powyższym poddała się opiece B.C., której aktem notarialnym - testamentem przekazała cały swój majątek, w tym dom rodzinny w S., w którym obecnie mieszka drugi syn opiekunki. Fakt zameldowania w S. i posiadania w tym mieście domu rodzinnego nie wskazuje, że strona pozostaje tam z zamiarem stałego pobytu. Oczywistym jest, że ze względu na stan zdrowia E.S. nie przebywa w miejscu zameldowania. Potwierdza to oświadczenie B.C. (opiekunki faktycznej) z dnia [...] listopada 2012 r., w którym stwierdza, że E.S. wymaga całodobowej opieki i przebywa w jej domu w P.. Również E.S. przyznaje, że nie zamierza wracać do S. i chce pozostać w P..
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gmina B. jest centrum życiowym E.S., ponieważ to w tej miejscowości przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 k.c.). Ponadto ze względu na cele pomocy społecznej, sformułowane w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, szybka i skuteczna pomoc może być udzielona stronie w B..
Skoro zatem zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie to uznać należy, że organem właściwym w sprawie rozpoznania wniosku o skierowanie E.S. do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy B..
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, orzekł jak w sentencji