Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 8 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta Zgorzelec wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Zgorzelec a Prezydentem Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. w sprawie udzielenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR - MARKOT w Zgorzelcu.
W uzasadnieniu wniosku organ podał następujący stan sprawy: w dniu 22 października 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgorzelcu wpłynął wniosek J. P. zameldowanej na pobyt stały we Wrocławiu przy ul. [...], a obecnie przebywającej w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR - MARKOT przy ul. Parkowej 3 w Zgorzelcu w sprawie udzielenia pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej.
Z przeprowadzonego w dniu 25 października 2013 r. wywiadu środowiskowego z J. P. wynika, że jest ona zameldowana na pobyt stały we Wrocławiu przy ul. [...], lecz nie zamieszkuje pod tym adresem. Przez wiele lat zamieszkiwała w S. przy ul. [...] (gmina B.), a od około 1 roku przebywa na terenie Zgorzelca - początkowo przez okres kilku miesięcy zamieszkiwała z konkubentem, a od lipca 2013 r. wspólnie z dziećmi, które samotnie wychowuje, przebywa w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR – MARKOT w Zgorzelcu. J. P. nie ma stałego miejsca pobytu.
Mając na uwadze treść art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wywiad środowiskowy wraz z kompletem dokumentów został przekazany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu. W dniu 27 grudnia 2013 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgorzelcu wpłynęło pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. informujące, że miasto Wrocław nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. P., ponieważ jej życie koncentruje się w mieście Zgorzelec.
W toku postępowania ustalono, iż na terenie miasta Zgorzelec przebywała do dnia 21 grudnia 2013 r., ponieważ została przeniesiona do innej placówki na terenie Gminy Wrocław. Wskazano nadto, że J. P. po raz pierwszy zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgorzelcu z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej w dniu [...] lipca 2013 r., a Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu uznał się za właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i przyznał jej zasiłek celowy w wysokości 700 zł z przeznaczeniem z przeznaczeniem na pokrycie kosztów za pobyt w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR – MARKOT w Zgorzelcu oraz zasiłek celowy w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do innych potrzeb zgłoszonych we wniosku tj. do zakupu bielizny osobistej, odzieży dla dzieci, obuwia i środków czystości.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, działając z upoważnienia Prezydenta Wrocławia, wniósł o wskazanie Burmistrza Miasta Zgorzelec - Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zgorzelcu jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. o udzielenie pomocy finansowej z funduszu pomocy społecznej.
Zdaniem Prezydenta Wrocławia w przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), zgodnie z którym właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ustawa ta nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania" odwołać się zatem należy do art. 25 kodeksu cywilnego, który za takie miejsce rozumie to, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu.
Podkreślono, iż J. P. wraz z dziećmi zamieszkuje od ponad roku w Zgorzelcu. Do czerwca 2013 r. zamieszkiwała wraz z partnerem przy ul.[...], a po jego umieszczeniu w zakładzie karnym od lipca 2013 r. w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR – MARKOT w Zgorzelcu.
W 2012 r. rodzina korzystała z pomocy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zgorzelcu w formie zasiłku okresowego listopad - grudzień 2012 r., opłacania posiłków dla dziecka w przedszkolu w okresie od dnia 2 listopada 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., w 2013 r. w kwietniu i czerwcu z zasiłku okresowego i zasiłków celowych. Zaś od maja 2013 r. J. P. otrzymuje świadczenia rodzinne na dzieci: zasiłek rodzinny, dodatek z tytułu samotnego wychowywania oraz dodatek z tytułu wielodzietności.
Organ zaznaczył, że J. P. jest obecnie zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgorzelcu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku, natomiast w okresie od dnia 28 listopada 1012 r. do dnia 17 lutego 2013 r. i od dnia 3 lipca 2013 r. do dnia 12 sierpnia 2013 r. była zarejestrowana w tym Urzędzie jako osoba poszukująca pracy. Ponadto syn Łukasz uczęszcza do Szkoły Podstawowej nr 2 w Zgorzelcu.
Ustalono także, iż J. P. nigdy nie mieszkała we Wrocławiu, a od 16 października 2013 r. toczy się postępowanie o jej wymeldowanie wraz z dziećmi z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] we Wrocławiu.
Prezydent Miasta Wrocławia podał, że podczas rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym J. P. stwierdziła, że nie ma zamiaru przyjeżdżać do Wrocławia, gdyż planuje zamieszkanie w Zgorzelcu.
Wskazano, iż do dnia 11 grudnia 2013 r. nie wpłynął do Urzędu Miasta wniosek J. P. o przydział lokalu socjalnego, w przypadku zaś jego ewentualnego wpływu brak jest realnych możliwości uzyskania przez nią takiego lokalu z uwagi na przepisy Uchwały Nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław, zgodnie z którymi o przydział lokalu socjalnego może ubiegać się jedynie członek wspólnoty samorządowej - należy przez, to rozumieć osoby zamieszkujące na terenie Gminy Wrocław z zamiarem stałego pobytu.
Zdaniem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu okoliczności sprawy oraz zachowanie J. P. wskazują, iż wiąże ona i lokuje w Zgorzelcu swoje centrum aktywności życiowej.
Podkreślono również, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zgorzelcu powinien także rozważyć czy w przedmiotowym stanie faktycznym występują przesłanki z art. 101 ust. 3 powołanej ustawy
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu.
W rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Zgorzelec a Prezydentem Wrocławia w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. P. dotyczącego udzielenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR – MARKOT w Zgorzelcu.
Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznawania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ jednak powołana ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W orzecznictwie sądowym dotyczącym tego zagadnienia utrwalił się pogląd, że zamieszkanie jest prawną kwalifikacją określonego stosunku danej osoby do miejsca, na którą składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości (corpus) oraz wola, zamiar stałego pobytu (animus). Oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem przy ustalaniu zamiaru nie można poprzestawać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, ponieważ sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości, i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08; postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08; postanowienie NSA z dnia 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
W niniejszej sprawie z adnotacji urzędowej pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia 8 października 2013 r. wynika, że w rozmowie telefonicznej J. P. zaprzeczyła, jakoby miała zamiar wrócić do Wrocławia. Poinformowała, że w Zgorzelcu są dziadkowie, dzieci, tu ma zamiar wspólnie zamieszkać z ojcem dzieci po odbyciu przez niego kary więzienia. W rozmowie z dnia 10 stycznia 2013 r. potwierdziła, że nie przebywa we Wrocławiu i nie planuje powrotu do miejsca zameldowania.
Podnieść należy, że powołana ustawa w art. 101 ust. 3 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. J. P. co prawda nie mieszka już w lokalu przy ul. [...] w Zgorzelcu, lecz od lipca 2013 r. przebywa w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR – MARKOT w Zgorzelcu, która to placówka jest przeznaczona do krótkotrwałego pobytu, zatem nie można jej uznać za lokal mieszkalny, to jednak należy zwrócić uwagę, że jej sytuacja jest szczególna. J. P. obecnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zgorzelcu jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Jak wynika zaś z przeprowadzonego z nią w dniu 28 października 2013 r. wywiadu środowiskowego wychowuje trójkę małych dzieci. Pozostaje bez odpowiednich środków finansowych, jej partner przebywa w więzieniu, zatem jej sytuacja osobista i rodzinna, stała się aktualnie bardzo skomplikowana.
W tych warunkach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało uznać, że J. P. znajduje się w szczególnie uzasadnionej sytuacji, o której mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
W związku z powyższym, dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu nie tyle był istotny fakt, że placówka nie spełnia wymogów pojęcia "lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych", o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr31, poz. 266 ze zm.), a rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że miejscem pobytu J. P. jest Miasto Zgorzelec, w którym skoncentrowała się jej aktywność życiowa. Powyższe oznacza, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie udzielenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów pobytu i wyżywienia w Domu Samotnych Matek z Dziećmi MONAR – MARKOT w Zgorzelcu jest Burmistrz Miasta Zgorzelec.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.