Uzasadnienie
Starosta Powiatu Lubelskiego pismem z dnia 9 stycznia 2018 r., znak: [..] zwrócił się o rozstrzygnięcie zawisłego pomiędzy Prezydentem Miasta Olsztyn a Starostą Powiatu Lubelskiego sporu w przedmiocie właściwości powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka - małoletniego P.K. za okres od dnia [..] marca 2015 r. do dnia [..] lipca 2016 r. umieszczonego w trybie zarządzenia tymczasowego w Domu Rodzinnym Nr [..] w L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z siedzibą w Świdniku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt: IC Nsm 209/15, a pozostawionego w tej placówce na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Olsztynie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt: III Nsm 371/16.
Z treści wniosku wynika, że z uwagi na brak jednoznacznej informacji o miejscu zamieszkania P.K. Powiat Lubelski podjął starania o ustalenie miejsca ostatniego zameldowania, ponosząc koszty pobytu małoletniego w placówce, ponieważ w orzeczeniu w trybie zarządzenia tymczasowego Sąd określił miejsce zamieszkania małoletniego w gminie S. (Powiat Lubelski). Zdaniem Starosty Powiatu Lubelskiego pobyt dziecka w S. był incydentalny, związany z objęciem go opieką organizacji społecznej Stowarzyszenia [..], po śmierci matki chłopca i braku zainteresowania dzieckiem innych członków rodziny. Fakt sfinansowania wydatków za pobyt w placówce prowadzonej przez Miasto Lublin był wywołany troską o zabezpieczenie egzystencji dziecka, jednak obciążenie Powiatu na pobyt dziecka w okresie od dnia [..] marca 2015 r. do dnia [..] lipca 2016 r. jest pozbawione podstawy prawnej. Zdaniem wnioskodawcy to Powiat Olsztyński jest właściwy do ponoszenia wydatków ze względu na siedzibę Sądu, który ostatecznie orzekł o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Takie orzeczenie stanowi właściwe kryterium ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia wydatków.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Olsztyna wskazał, że małoletni P.K. w sprawie o ograniczenie władzy rodzicielskiej J.K. został umieszczony w placówce socjalizacyjnej na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z dnia 5 marca 2015 r., a Powiat Lubelski ponosił wydatki w okresie od dnia [..] marca 2015 r. do dnia [..] lipca 2016 r.
Zdaniem Prezydenta Olsztyna Powiat Lubelski zasadnie uznał się za właściwy do ponoszenia kosztów pobytu małoletniego w placówce, skoro zachodziły trudności z ustaleniem uprzedniego miejsca zamieszkania, czy zameldowania dziecka na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, tym bardziej, że w myśl art. 191 ust. 12 ustawy wydatki na dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 ponosi powiat siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka. Skoro zatem Powiat Lubelski uznał się za właściwy do ponoszenia wydatków i wydatki te poniósł, to nie ma podstaw do uznania, że zachodzi spór kompetencyjny. Mógł być on dopuszczalny przed przystąpieniem do ponoszenia wydatków, a nie celem uzasadnienia żądania zwrotu wydatków poniesionych przez powiat, obecnie kwestionujący swoją właściwość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r.,poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., powstaje w związku z odmienną oceną zakresu, określonej w przepisach prawa, kompetencji organów administracji publicznej. Sporem takim jest sytuacja prawna, w której między organami zachodzi rozbieżność poglądów, co do właściwości do rozpoznania i rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem podmiotowym (tożsamości strony), przedmiotowym (tożsamości żądania) i przy stosowaniu tej samej podstawy prawnej. Chodzi tu przy tym nie o każdą sprawę, którą upoważniony jest załatwić organ administracji publicznej, ale wyłącznie należącą do jego właściwości indywidualną sprawę administracyjną rozstrzyganą przez taki organ w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną. Musi więc istnieć materialnoprawna podstawa do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Wprawdzie przepis art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 697) nie odnosi się wprost do organu właściwego do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz jest trybem rozstrzygania, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka, to należy przyjąć, że ciężar ten spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą tego obowiązku realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OW 151/17). Ponadto, zgodnie z art. 191 ust. 16 cyt. ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków za pobyt dziecka w pieczy zastępczej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 tego przepisu - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Na mocy art. 4 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów o właściwość powołane są sądy administracyjne.
Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2, zd. trzecie p.p.s.a.).
Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 3 lit. c i pkt 14 lit b Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych - Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z treścią art. 180 pkt 13 lit. a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, do zadań własnych powiatu należy finansowanie świadczeń pieniężnych dotyczących dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w rodzinach zastępczych, rodzinnych domach dziecka, palcówkach opiekuńczo-wychowawczych, regionalnych placówkach opiekuńczo-terapeutycznych, interwencyjnych ośrodkach preadopcyjnych lub rodzinach pomocowych, na jego terenie lub na terenie innego powiatu. Według art. 191 ust. 1-4 ustawy ustalana jest właściwość powiatów zobowiązanych w w/w sprawach.
Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Istotą sporu o właściwość jest więc sytuacja, w której dochodzi do rozbieżności poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej w odniesieniu do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy.
Wniosek o rozstrzygnięcie sporu powinien wskazywać przyczynę powstałego sporu i powody, dla których organ wnioskujący nie zgadza się z uznaniem swojej właściwości. Co do zasady przekazanie organowi sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez inny organ jest podstawą do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, albowiem w inny sposób organ, któremu sprawę przekazano, nie może zakwestionować swojej właściwości w sprawie.
W przedstawionej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu sprawie nie doszło do sytuacji, w której Powiat, na terenie którego umieszczono dziecko w pieczy zastępczej poinformował o tym fakcie gminę i powiat obowiązany do ponoszenia na to dziecko wydatków na opiekę i wychowanie, w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, stosownie do art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, co wówczas umożliwiałoby powiatowi zobowiązanemu zakwestionowanie swojej właściwości i zaistnienie sporu o właściwość pomiędzy powiatami.
W niniejszej sprawie zaistniał przypadek, w której Powiat Lubelski nie ustalił we wskazanym w art. 191 ust. 13a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej terminie właściwości powiatu zobowiązanego, zgodnie z powołanym wyżej przepisami (art. 191 ust. 1-3), przy czym bez znaczenia są trudności, jakie to spowodowały. Istotne w niniejszej sprawie jest, że przed ustaleniem powiatu, który faktycznie zobowiązany był do ponoszenia kosztów związanych z opieką i wychowaniem dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, Powiat Lubelski poniósł wydatki związane z opieką i wychowaniem dziecka, o których mowa w art. 191 ust. 1 ustawy, jak wynika z akt administracyjnych, wstępnie uznając, że dziecko pochodzi z terenu Powiatu Lubelskiego. Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby powstał spór o ustalenie powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego P.K. za okres od dnia [..] marca 2015 r. do dnia [..] lipca 2016 r., skoro wydatki te w rzeczywistości zostały już poniesione przez Powiat Lubelski, który uznał wówczas, że jest Powiatem zobowiązanym do ich poniesienia. Podzielić należy poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawach o sygn. akt: I OW 162/16 z dnia 8 listopada 2016 r. oraz o sygn. akt: I OW 139/07 z dnia 11 marca 2008 r. w których Sąd ten przyjął, że jeżeli jeden z będących w sporze organów rozpoznał sprawę merytorycznie i podjął rozstrzygnięcie, to tym samym uznał się za właściwy do załatwienia sprawy. Bez znaczenia jest przy tym, czy uznanie swej właściwości było prawidłowe.
W myśl art. 191 ust. 5 ustawy powiat, na terenie którego funkcjonują mogące przyjąć dziecko rodzina zastępcza, rodzinny dom dziecka lub placówka opiekuńczo-wychowawcza, zawiera z powiatem, o którym mowa w ust. 1-4, porozumienie w sprawie przyjęcia dziecka oraz warunków jego pobytu i wysokości wydatków, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2. Przepisów ust. 1-5 art. 191 ustawy nie stosuje się w przypadku dzieci umieszczonych w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowania rodzinnego lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego, na podstawie art. 58 ust. 1 lub art. 103 ust. 2 oraz dzieci pozostawionych bezpośrednio po urodzeniu lub dzieci, których tożsamość rodziców jest nieznana (art. 191 ust. 8 pkt 1 i pkt 2 ustawy). Zgodnie z ust. 12 art. 191 ustawy wydatki w takiej sytuacji ponosi powiat, o którym mowa w ust. 1-4 albo powiat, który otrzymuje zwrot wydatków na utrzymanie dziecka. We wskazanych, nagłych przypadkach ustawodawca określił w ustawie zasady ustalania powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej typu interwencyjnego, bez konieczności zawierania porozumienia, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 ustawy.
Nie należy do Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ocena, czy umieszczenie - na wniosek w trybie pilnym z dnia [...] marca 2015 r. - w trybie zarządzenia tymczasowego w Domu Rodzinnym Nr [..] w L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z siedzibą w Świdniku z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt: IC Nsm 209/15 w przedmiocie udzielenia z urzędu zabezpieczenia sytuacji opiekuńczo-wychowawczej małoletniego w placówce socjalizacyjnej, może być podstawą do odzyskania wydatkowanych kwot, a to w istocie stanowi kwestię sporną między Powiatami.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 15 § 2 w związku z art. 151 i 166 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
----------------------- 5