Uzasadnienie
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działający z upoważnienia Burmistrza [...], wnioskiem z dnia 27 maja 2014 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. S. wnioskiem z dnia 2 października 2013 r. zwróciła się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w [...]. W oświadczeniu złożonym do akt sprawy wskazała, że jest współwłaścicielką domu położonego w miejscowości [...], w którym mieszka od kilkudziesięciu lat. Na pobyt stały zameldowana jest w mieszkaniu przy ul. [...], do którego przysługuje jej spółdzielcze prawo własnościowe. Mieszkanie to zajmuje obecnie jej syn – Z. S. wraz rodziną. Wnioskodawczyni nie zamieszkuje pod wskazanym adresem zameldowania z powodu trudnych relacji z rodziną syna, a ponadto z uwagi na małą powierzchnię mieszkania, w którym przebywa już 5 osób.
Wójt Gminy [...] przekazał powyższy wniosek do [...] Centrum Pomocy Rodzinie. Dyrektor tego Centrum, działając z upoważnienia Prezydenta [...], wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu o właściwość między Prezydentem [...] a Wójtem [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej skierowania J. S. do domu pomocy społecznej.
Postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I OW 309/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższy wniosek Prezydenta [...], wskazując, że miejsce zamieszkania osoby fizycznej nie musi być tożsame z miejscem jej zameldowania. Aktualnym miejscem zamieszkania J. S. są [...]. J. S. od dnia 11 października 2013 r. przebywa bowiem w [...] Domu Opieki [...] w [...] i tam koncentruje się obecnie jej cała aktywność życiowa. Została ona umieszczona we wskazanej placówce opiekuńczej, ponieważ z uwagi na stan swojego zdrowia nie może zamieszkiwać w miejscu jej poprzedniego pobytu, tj. w miejscowości [...], gdyż nikt nie jest w stanie zapewnić jej tam niezbędnej opieki. Z akt sprawy wynika ponadto, że J. S. nie ma również możliwości powrotu do mieszkania w [...], gdzie jest zameldowana Powyższe fakty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, świadczą o tym, że aktualnym miejscem zamieszkania J. S. są [...], gdyż tam położony jest [...] Dom Opieki [...] w którym zainteresowana zamieszkuje. Oznacza to, że za miejsce zamieszkania J. S. w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 25 K.c. należy uznać Gminę [...], co wyklucza właściwość Prezydenta [...] oraz Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku J. S. o wydanie decyzji kierującej ją do domu pomocy społecznej.
Po wydaniu powyższego postanowienia [...] Centrum Pomocy Rodzinie przekazało akta sprawy do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Kierownik tego Ośrodka, występując z upoważnienia Burmistrza [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu o właściwość, we wniosku z dnia 27 maja 2014 r. domagał się wskazania Wójta Gminy [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Stwierdził przy tym, że J. S. ze względu na zły stan zdrowia i konieczność zapewnienia jej opieki od kilku miesięcy rzeczywiście przebywa na terenie Gminy [...] w [...] Domu Opieki [...]. Jej pobyt w [...] ma jednak charakter wyłącznie czasowy. Za miejsce zamieszkania J. S. powinno uznać się [...], bowiem w miejscowości tej faktycznie przebywała do dnia 4 października 2013 r. Tylko z uwagi konieczność sprawowania opieki przez osoby trzecie i brak możliwości zapewnienia tej opieki w miejscu zamieszkania, do czasu wydania decyzji o skierowaniu do publicznego domu opieki społecznej, J. S. postanowiła skorzystać z usług prywatnej placówki. Wybór taki zdeterminowany był jedynie wysokością opłaty, którą należało uiszczać za pobyt w tej placówce. [...] Dom Opieki [...] w [...] był najtańszą placówką i tylko z tego powodu J. S. zdecydowała się oczekiwać tam na miejsce w publicznym DPS. Zamiarem J. S. nigdy nie było zamieszkanie w [...]. J. S. w swym wniosku sama wskazała, że jej miejscem zamieszkania jest [...]. Przebywanie czasowe w [...], spowodowane sytuacją przymusową, zdaniem Burmistrza [...], nie może prowadzić do uznania, że to [...] są miejscem aktualnego zamieszkania J. S. Oznacza to, że pobyt w [...] Domu Opieki [...], nie może wpływać na właściwość Gminy [...] do załatwienia sprawy stanowiącej przedmiot wniosku.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie jest on organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania J. S. do domu pomocy społecznej. Nie ma jakichkolwiek dowodów, że J. S. na terenie [...] zamieszkiwała od ponad 20 lat. W miejscowości tej została zameldowana jedynie na pobyt czasowy i to dopiero od 27 października 2008 r. Miejscowości ani gminy [...] nie można uznać za miejsce, w którym koncentruje się ośrodek osobistych i majątkowych interesów J. S. Potwierdza to między innymi fakt sprzedaży usytuowanego tam domu przez brata J. S., działającego w imieniu własnym i siostry.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 2 P.p.s.a. do rozstrzygania sporów kompetencyjnych stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Przepisy te zawarte są w "Dziale III. Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym".
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem Gminy [...], albowiem oba wymienione organy uznały się za miejscowo niewłaściwe w sprawie skierowania J. S. do domu pomocy społecznej.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 - dalej jako "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej – w myśl art. 59 ust. 1 u.p.s. – wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Oznacza to, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest zawsze organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej nie w dniu złożenia przez nią stosownego wniosku lecz w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle art. 101 ust. 1 u.p.s. w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W judykaturze i piśmiennictwie prawniczym przyjmuje się, że samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby.
Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, nie można – wbrew twierdzeniom Burmistrza [...] – uznać, że miejscem zamieszkania J. S. jest Gmina [...]. Sytuacja, jaka ewentualnie istniała w dniu złożenia przez zainteresowaną wniosku, nie ma już prawnego znaczenia. O właściwości organu w omawianej kategorii spraw decyduje bowiem aktualne a nie poprzednie miejsce zamieszkania osoby, która ma być skierowana do domu pomocy społecznej. W sprawie zaś bezsporne jest, że J. S. na terenie wspomnianej gminy nie zamieszkuje od października 2013 r. Nie ulega również wątpliwości, że do [...] nie może nawet powrócić, gdyż ze względu na swój wiek i stan zdrowia wymaga stałej pomocy innych osób, a tam nie ma żadnych bliskich, którzy mogliby jej taką pomoc zapewnić. Ponadto brat J. S., działając w imieniu własnym i siostry, sprzedał dom, w którym zainteresowana poprzednio zamieszkiwała. Okoliczność ta także wskazuje na zerwanie przez J. S. jakichkolwiek więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania. J. S., co w postanowieniu z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OW 309/13, stwierdził już Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając spór między Prezydentem [...] i Wójtem Gminy [...], że od dnia 11 października 2013 r. przebywa w [...] Domu Opieki [...] w [...]. W miejscowości tej obecnie koncentrują się jej sprawy życiowe. Na tym terenie znajduje się zatem centrum spraw osobistych i majątkowych zainteresowanej. Zamiar przebywania i zamieszkiwanie w [...] czynią z tej miejscowości aktualne miejsce zamieszkania J. S. w rozumieniu art. 25 K.c. W związku z tym za organ właściwy do rozpoznania wniosku J. S. w sprawie skierowania jej do domu pomocy społecznej - zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s. - uznać należy Burmistrza [...].
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.