Uzasadnienie
Prezydent Miasta Szczecin wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Prezydentem Miasta Chełm w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy skierowania B. K. do domu pomocy społecznej. Wnosił o wskazanie jako organu właściwego Prezydenta Miasta Chełm. W uzasadnieniu wskazał, że B. K. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Chełmie z wnioskiem o umieszczenie jej w Domu Pomocy Społecznej w N. z uwagi na zły stan zdrowia i postępującą chorobę. Strona wskazała, iż od grudnia 2011 r. zamieszkuje wraz z matką w miejscowości Chełm. Wcześniej przebywała w Szczecinie.
W następstwie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, stwierdzono istnienie przesłanek uzasadniających przyznanie B. K. świadczenia w postaci skierowania i umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej, jednakże MOPR Chełm, pismem z [...] lutego 2012 r. przekazał sprawę do rozpoznania do MOPR Szczecin wskazując jako podstawę prawną przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz powołując się na adres ostatniego miejsca zameldowania strony na pobyt stały (ul. W. [...] Szczecin).
Z powyższym stanowiskiem MOPR Chełm nie zgadza się Prezydent Miasta Szczecin. W pierwszej kolejności, z analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż brak jest jakichkolwiek przesłanek natury faktycznej i prawnej dla zakwalifikowania B. K. jako osoby bezdomnej. Zarówno z treści wniosku strony z [...] stycznia 2012 r., jak i z formularza wywiadu środowiskowego wynika jednoznacznie, iż strona począwszy od grudnia 2011 r. zamieszkuje aktualnie wraz z matką w Chełmie przy ul. S. [...]. Wobec powyższego, za nieprawidłową należy uznać podstawę prawną na którą powołał się Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Chełmie (przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) w zawiadomieniu z [...] lutego 2012 r. o przekazaniu sprawy do MOPR Szczecin. Stosownie do przytoczonej regulacji, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Osobą bezdomną jest osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania (art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej). Żadna z wyżej wymienionych przesłanek nie zachodzi wobec B. K. a zatem jako podstawę dla rozstrzygnięcia o właściwości miejscowej organu pomocy społecznej należy przyjąć regulację przepisu art. 101 ust. 1 ustawy. Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.
Stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasadą jest, że o właściwości miejscowej gminy w sprawach z zakresu pomocy społecznej decyduje w pierwszej kolejności miejsce zamieszkania strony. Definiując miejsce zamieszkania na potrzeby niniejszej regulacji należy odnieść się do przepisu art. 25 k.c. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest zatem miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, a więc w rozumieniu komentowanych przepisów, konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 czerwca 1983 r., stwierdzając, że nie stanowi o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 występowanie tylko jednej przesłanki, polegającej na samym tylko zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednakże bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas. Jednakże kryterium "zamiaru stałego pobytu" jest zawsze okolicznością subiektywna i ściśle uzależnioną od konkretnej osoby fizycznej. Dlatego niezwykle trudno jest nieraz określić, czy mamy w danym przypadku do czynienia z pobytem czasowym czy też z miejscem zamieszkania. Kryterium pomocniczym, na którym oparł się w jednym z postanowień Sąd Najwyższy (postanowienie z 15 lipca 1978 r., IV CR 242/78) jest fakt, iż dane miejsce stanowi centrum (główny ośrodek) życiowej działalności danej osoby. Pojęcie centrum spraw życiowych sprowadza się zatem do przebywania w sensie fizycznym w danej miejscowości, które ma charakter założenia w niej ośrodka swoich spraw osobistych i interesów majątkowych oraz wola stałego pobytu (element subiektywny). Dopiero łączne występowanie tych dwóch elementów pozwala na stwierdzenie, że dana miejscowość jest tą, w której koncentruje się centrum życiowej aktywności danej osoby, jej interesy osobiste i majątkowe. W praktyce powszechnie spotykane są przypadki, gdy dana osoba przebywa w pewnej miejscowości z zamiarem przebywania tam na stałe (ta miejscowość jest więc miejscem zamieszkania w sensie cywilistycznym) pomimo tego, iż dla celów administracyjnych, miejsce zameldowania ma zupełnie inne. Fakt posiadania zameldowania w danej miejscowości nie oznacza automatycznie, iż mamy w takim przypadku zawsze do czynienia z miejscem zamieszkania, czemu wielokrotnie w swoich wyrokach dawał wyraz Sąd Najwyższy (np. w postanowieniu z 26 marca 1973 r., I CZ 38/73, a także w postanowieniu z 3 maja 1973 r., I CZ 48/73).
W sprawie niniejszej, fakt ostatniego miejsca zameldowania strony na pobyt stały w Szczecinie w żadnym wypadku nie może przesądzać o właściwości miejscowej organu dla rozstrzygnięcia sprawy skierowania strony do DPS. Analiza akt sprawy daje natomiast uzasadniony asumpt do przyjęcia, iż na chwilę kierowania B. K. do DPS w N. miejscem zamieszkania strony jest Gmina Chełm. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Bezsporny jest fakt, iż strona przebywa w miejscowości Chełm począwszy od grudnia 2011 r. i że zamieszkała u matki, która uczestniczy w sprawowaniu nad nią bezpośredniej opieki. Jak wynika z treści opinii pracownika socjalnego (ocena sytuacji osoby/rodziny i wnioski pracownika socjalnego – część VII Formularza Wywiadu Środowiskowego z 9 lutego 2012 r.), jeszcze w styczniu 2012 r. strona podlegała hospitalizacji w szpitalu w Chełmie, a obecnie objęta jest pielęgniarską opieką długoterminową w warunkach domowych, w wymienionej miejscowości. Ponadto, we wniosku z [...] stycznia 2012 r. strona uzasadnia prośbę o umieszczenie jej w DPS w N. możliwością zachowania kontaktu z matką (DPS jest położony blisko obecnego miejsca zamieszkania – w Chełmie). Także fakt udzielenia notarialnego pełnomocnictwa siostrze – A. D. K. (zamieszkałej w C. przy ul. S. [...]) do podejmowania wszelkich czynności związanych z zarządem majątkiem strony, występowania w jej imieniu przed instytucjami i urzędami, odbioru korespondencji itd. potwierdza, iż po przeniesieniu do miejscowości Chełm ze Szczecina, B. K. wyraziła jednoznaczny zamiar przebywania na terenie tej gminy na stałe. Powyższe okoliczności przemawiają za przyjęciem, iż wbrew twierdzeniu pracownika socjalnego MOPR w Chełmie – centrum spraw życiowych strony – od momentu zamieszkania u matki przy ul. S. [...] skupia się na terenie Gminy Chełm. Wyrażane przez MOPR Chełm twierdzenie jakoby pobyt strony w Chełmie miał jedynie charakter czasowy nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie i nie zasługuje na uwzględnienie. Uwaga o czasowym pobycie B. K. w Chełmie w mieszkaniu matki została "dodana" przez pracownika socjalnego MOPR w Chełmie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Chełm wnosił o wskazanie właściwości Prezydenta Miasta Szczecin. Wywodził, że B. K. nie przebywa na stałe a jedynie czasowo w Chełmie. Nie ponosi żadnych kosztów związanych z utrzymaniem domu, Korzystanie z pielęgniarskiej opieki długoterminowej w warunkach domowych spowodowane było pogorszeniem zdrowia strony i braku właściwej pomocy innych. B. K. nie zameldowała się na stałe w Mieście Chełm, co świadczy, że nie zdecydowała definitywnie o miejscu zamieszkania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawy prawne ustalenia właściwości miejscowej w sprawach przyznania świadczeń pomocy społecznej reguluje art. 101 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Według art. 101 ust. 1 powołanej ustawy "Właściwość miejscowa gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie".
Przepis art. 101 ust. 3 przewiduje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie oraz w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegające się o świadczenie. Nie dotyczy to jednak spraw – jak w tym przypadku – związanych ze skierowaniem do domu pomocy społecznej. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej skierowania do domu pomocy społecznej właściwą do jej rozstrzygnięcie będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społeczne (art. 59 ust. 1 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera jednał definicji "miejsca zamieszkania". Należy zatem odnieść się w tej kwestii do wyjaśnienia pojęcia "miejsca zamieszkania" zawartego w art. 25 kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkani; składają się dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
W sprawie przyznania świadczenia opieki społecznej nie ma podstaw do odstąpienia od zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do ustalenia właściwości miejscowej. Ubiegająca się o świadczenie B. K. nie jest osobą bezdomną. Z okoliczności sprawy wynika, że B. K. skoncentrowała centrum spraw osobistych i majątkowych w Mieście Chełm. Z tego względu Miasto Chełm w rozumieniu powołanego art. 25 kodeksu cywilnego spełnia przesłanki ustalenia miejsca zamieszkania B. K. Nie jest podstawą do obalenia tego faktu brak zameldowania na stałe. Z okoliczności sprawy wynika, że od dłuższego czasu (grudzień 2011 r.) przebywa w tej miejscowości. Konsekwentnie daje to podstawy do ustalenia właściwości miejscowej Prezydenta Miasta Chełm na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej do rozstrzygnięcia sprawy przyznania świadczenia z pomocy społecznej – skierowania B. K. do domu pomocy społecznej.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.