Uzasadnienie
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający z upoważnienia Burmistrza C., wnioskiem z dnia 8 maja 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności, leków, środki czystości, obuwia i na częściowe pokrycie kosztów pobytu w hotelu oraz zasiłku okresowego.
Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. K. w dniu 24 marca 2015 r. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie jej pomocy w formie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. K. do 17 roku życia mieszkała w miejscowości B. gmina C. Tam też zameldowana jest na pobyt stały. Do domu rodzinnego nie może jednak powrócić, gdyż budynek ten został przeznaczony do rozbiórki. A. K. oświadczyła ponadto, że do 26 roku życia wynajmowała pokoje w B. Natomiast od 8 lat przebywa w K. Na przełomie 2013/2014 r. oraz przez cały rok 2014 pomieszkiwała wprawdzie u znajomych w B., ale od stycznia 2015 r. ponownie przeniosła się do K. Tam do marca 2015 r. mieszkała na terenie ogródków działkowych. Od dnia 24 marca 2015 r. wynajmuje na preferencyjnych warunkach pokój z aneksem kuchennym w [...] w K. Lokal ten wyposażony jest w podstawowe media – wodę, kanalizację, prąd i centralne ogrzewanie.
Posiada dostęp do łazienki i sanitariatu. A. K. dodała również, że jedynym źródłem jej utrzymania jest wynagrodzenie za pracę otrzymywane na podstawie umowy cywilnoprawnej. Nie otrzymuje pomocy od rodziny ani nie pobiera świadczeń z ZUS i z KRUS.
Zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek A. K. zgodnie z właściwością Burmistrzowi C. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działający w imieniu Burmistrza C., stwierdził że w jego ocenie A. K. nie jest osobą bezdomną, bowiem zamieszkuje w lokalu, który zaspokaja jej niezbędne potrzeby życiowe. Pokój zajmowany przez A. K. znajduje się na terenie hotelu, ale A. K. wynajmuje go na preferencyjnych warunkach, z możliwością dłuższego pobytu, który jest uzależniony tylko i wyłącznie od regularnego ponoszenia opłat za wynajem. Sprawy życiowe wnioskodawczyni obecnie koncentrują się zatem w K., gdzie zainteresowana przebywa od wielu lat i gdzie jest zatrudniona. Z powyższych względów w ocenie Dyrektora OPS w C. przyjąć należy, że to Gmina K. jest właściwa do udzielenia pomocy A. K. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Prezydent Miasta K. W odpowiedzi na wniosek stwierdził, że A. K. jest osobą bezdomną, ponieważ nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym przeznaczonym na pobyt stały oraz nie posiada możliwości zamieszkania w lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały, gdyż dom rodzinny został przeznaczony do rozbiórki.
Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Z zakresu tego pojęcia wyłączone są pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Pokój hotelowy jest miejscem pobytu czasowego i pozwala na zamieszkiwanie do czasu poprawy trudnej sytuacji życiowej, dlatego też nie może być uznany za lokal mieszkalny. Z tych też względów organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. K. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego jest Burmistrz C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uznają swą właściwość w konkretnej sprawie (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Burmistrzem C. a Prezydentem Miasta K., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. K. o przyznanie zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego.
Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" należy w tej kwestii odnieść się do przepisów ogólnych Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 25 K.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Na miejsce zamieszkania, w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 25 K.c., wskazują dwa czynniki: zewnętrzny - fakt przebywania i wewnętrzny - zamiar stałego pobytu.
O ile ustalenie pierwszej przesłanki na ogół nie nastręcza trudności, o tyle przy ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. W judykaturze przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (vide postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt I OW 154/09).
Z akt niniejszej sprawy wynika, że A. K. przez długi okres czasu prowadziła tułaczy tryb życia, jednak od ośmiu lat w różnych miejscach zamieszkuje w K. W marcu 2015 r. zamieszkała w części hotelowej [...] w K. Zajmuje tam pokój z aneksem kuchennym oraz dostępem do łazienki i WC. Pomieszczenie to wyposażone jest w prąd, centralne ogrzewanie, ciepłą i zimną wodę. Lokal, w którym obecnie zamieszkuje A. K., chociaż położony jest na terenie hotelu, to jednak spełnia warunki, które pozwalają na potraktowanie tego pomieszczenia jako lokalu, który bez wątpienia może służyć do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przebywającej w nim osoby. Z tych względów nie powinien być on traktowany jako pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.).
Podkreślić należy, że z definicji lokalu mieszkalnego w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie wynika aby lokal mieszkalny miał być samodzielny, wyposażony w odrębne pomieszczenie socjalne, by musiał spełniać wymogi techniczne określone innymi przepisami ściśle odnoszącymi się do lokali mieszkalnych. Akcent bowiem należy położyć przede wszystkim na to, by był to lokal służący do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i to na stałe, bądź na dłuższy okres czasu. Omawiane pomieszczenie spełnia te przesłanki. Z tych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest uznanie pomieszczenia, w którym zamieszkuje A. K., jako lokalu mieszkalnego.
Wobec ustalenia, że sprawy życiowe A. K. koncentrują się obecnie w K., gdzie zainteresowana zamieszkuje i pracuje, brak było podstaw do przyjęcia, że jest ona osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, a tym samym, by właściwość miejscową gminy ustalać według ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Z tych względów w rozpoznawanej sprawie za organ właściwy do rozpoznania wniosku A. K. uznać należy Prezydenta Miasta K. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.