Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 4 maja 2018 roku Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. działający z upoważnienia Wójta Gminy P. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Burmistrzem Miasta C. w przedmiocie załatwienia wniosku K. Ż.-T. o skierowanie do Schroniska dla Matek z dziećmi. W uzasadnieniu wskazano, że K. Ż.-T. wraz z rocznym synem przebywa w mieszkaniu wynajętym przez jej konkubenta, nie ma jednak możliwości dalszego w nim przebywania. Podkreślono, że wnioskodawczyni zadeklarowała, że chce powrócić do miejsca ostatniego zameldowania, tj. Miasta C. i tam mieć swoje centrum życiowe. Wyjaśniła, że w C. w rodzinie zastępczej wychowuje się jej starszy syn, z którym chciałaby mieć częstszy kontakt. Ponadto na terenie gminy C. mieszka jej kuzynka, z którą ma stały kontakt. W ocenie organu powyższe okoliczności świadczą o tym, że K. Ż.-T. nigdy nie utraciła więzi z gminą ostatniego zameldowania.
W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta C., wniósł o uznanie za organ właściwy w sprawie Wójta Gminy P. W uzasadnieniu wskazał, że K. Ż.-T. od około trzech lat nie mieszka i nie przebywa na terenie C. Od lutego do września 2016 roku przebywała w Ośrodku [...] w G., a następnie wraz z partnerem zamieszkała na stancji w P. przy ul. P. [...]. W ocenie organu w związku z faktem, że wnioskodawczyni wynajmuje mieszkanie nie można jej uznać za osobę bezdomną. W sprawie nie będzie miał zatem zastosowania przepis art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Ponadto podkreślił, że utrzymywanie kontaktu telefonicznego z kuzynką oraz sama deklaracja nie mogą świadczyć o tym, że centrum spraw życiowych wnioskodawczyni jest w C. Zaznaczył, że po opuszczeniu Ośrodka [...] w G. nie wynajęła mieszkania na terenie C., lecz w miejscowości P. Tam też korzysta z opieki medycznej i pomocy socjalnej. Nie ubiega się o przyznanie mieszkania z zasobów Miasta C. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej - art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji w sprawie rozpoznania wniosku K. Ż.-T. o skierowanie do Schroniska dla Matek z dziećmi.
Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018, poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.), zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych - w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s. w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały.
Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość konieczne jest ustalenie, czy wnioskująca o skierowanie do Schroniska dla Matek z dziećmi K. Ż.-T. jest osobą bezdomną.
Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje jej art. 6 pkt 8, zgodnie z którym osobą bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W każdym z tych przypadków przewidziane w ustawie przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego K. Ż.-T. nie można uznać za osobę bezdomną w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 24 kwietnia 2018 r. wynika, że wnioskodawczyni zamieszkuje wraz z synem M. w wynajętym mieszkaniu u konkubenta zlokalizowanym w P. przy ul. P. [...]. Mieszkanie to składa się z jednego pokoju oraz kuchni i łazienki. Nie ulega więc wątpliwości, że wnioskodawczyni mieszka w lokalu mieszkalnym. W tej sytuacji brak jest podstaw do zastosowania w sprawie niniejszej art. 101 ust. 2 u.p.s. Gminę właściwą miejscowo do załatwienia wniosku należy ustalić w oparciu o art. 101 ust. 2 u.p.s.
Podkreślenia wymaga, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a zatem nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby pozwalającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową ześrodkowała ona w określonej miejscowości. Przy ustalaniu miejsca zamieszkania decydującego znaczenia nie może mieć zaś samo zameldowanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że miejscem zamieszkania K. Ż.-T. jest P. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawczyni przebywa w tej gminie - od kwietnia 2017 roku mieszka w wynajętym mieszkaniu wraz z synem i konkubentem. Powyższe oraz fakt korzystania z pomocy socjalnej o opieki zdrowotnej w tej gminie pozwalają na stwierdzenie, że to P. jest obecnie głównym ośrodkiem jej działalności. Tutaj koncentrują się aktualnie jej sprawy życiowe.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych we wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu, wskazać należy, że ustalenie aktualnego miejsca zamieszkania osoby fizycznej nie wyklucza w przyszłości zmian w tym zakresie. Zamiar pobytu w obecnym miejscu zamieszkania nie jest bowiem równoznaczny z dążeniem do wieloletniego przebywania w danej miejscowości, czy też z brakiem jakichkolwiek planów co do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania nie ma zatem wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić miejsce swego dotychczasowego zamieszkania. Jeżeli takie zmiany nastąpią, to będą one miały wpływ dopiero na właściwość organów w innych sprawach. Same tylko deklaracje wnioskodawczyni o chęci powrotu do C. i zamieszkania tam na stałe uzasadniane posiadaniem przez nią rodziny w tej miejscowości (kuzynki oraz starszego syna przebywającego w rodzinie zastępczej) nie mogą mieć zatem znaczenia przy rozstrzyganiu aktualnego żądania, podobnie jak zagrożenie bezdomnością.
W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.p.s. wskazał, że organem właściwym w sprawie jest Wójt Gminy P.