Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 czerwca 2014 r. Prezydenta Miasta Z. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy L. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo K. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta Z. stwierdził, że w dniu 11 marca 2014 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. wpłynęło podanie K. W. o objęcie go ubezpieczeniem zdrowotnym. W piśmie tym K.W. podał dwa adresy, tj. zameldowania w Z. oraz miejsca zamieszkania: [...], gmina L. Wyjaśnił ponadto, że w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. uzyskał informację, że w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń zdrowotnych powinien zwrócić się do ośrodka pomocy społecznej właściwego miejscowo ze względu na miejsce swego zameldowania, czyli do placówki w Z. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w Z., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. podanie K. W. przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., wskazując, że skoro wnioskodawca we wniosku jako miejsce swego zamieszkania podał miejscowość [...], to w sprawie, zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), właściwym miejscowo jest organ Gminy L. W piśmie z dnia 12 maja 2014 r. skierowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w L. poinformował, że nie jest on miejscowo właściwy do wydania decyzji w sprawie objęcia K. W. ubezpieczeniem zdrowotnym, ponieważ wnioskodawca nie mieszka w miejscowości [...], gmina L. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że właścicielem posesji w miejscowości [...] jest J. W. - wujek K. W. J. W. zamieszkuje tam ze swoją matką A. W. - babcią wnioskodawcy.
Z oświadczenia właściciela nieruchomości wynika, że K. W. przyjeżdża jedynie w odwiedziny do babci, ale nigdy nie mieszkał w domu swego wujka, gdyż ten nigdy nie wyrażał na to zgody. J. W. nie wie, gdzie obecnie przebywa jego siostrzeniec.
Zdaniem Prezydenta Miasta Z. K. W. błędnie został skierowany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. W mieście tym wnioskodawca nie zamieszkuje od 2012 r., co potwierdziła w swym oświadczeniu jego matka B. W. W sprawie bez znaczenia jest oświadczenie J. W., że jego siostrzeniec nie zamieszkuje już w miejscowości [...]. W dniu złożenia wniosku K. W. jako swoje miejsce zamieszkania jednoznacznie wskazał miejscowość [...], a zatem miejscowo właściwym w sprawie powinien być organ gminy L. W sytuacji, gdy wnioskodawca opuścił miejscowość [...] i aktualnie nie można ustalić jego miejsca zamieszkania, właściwym w sprawie nadal jest Burmistrz (powinno być Wójt) gminy L., gdyż jest on organem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania lub pobytu wnioskodawcy.
Ponadto, gdyby nie można było jednoznacznie ustalić miejsca zamieszkania strony, to organem właściwym do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Zdaniem Prezydenta Miasta Z. oznacza to, że organem właściwym miejscowo do wydania decyzji potwierdzającej prawo K. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest organ gminy L..
Wójt Gminy L. nie złożył odpowiedzi na wniosek Prezydenta Miasta Z. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Z., w imieniu którego działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. a Wójtem Gminy L., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku K. W. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008, Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo. Rozstrzygnięcie sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo K. W. do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 powołanej ustawy.
Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują łącznie dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego obiektywnie stwierdzić, że swą aktywność życiową ześrodkowała ona w określonej miejscowości.
W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest K. W. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie obecnego centrum spraw życiowych K. W. z którąkolwiek z miejscowości. Wymieniony od 2012 r. nie zamieszkuje bowiem w Z., gdzie jest zameldowany na pobyt stały. Nie mieszka też w miejscowości [...], którą wskazał we wniosku jako miejsce swego zamieszkania. Aktualne miejsce jego zamieszkania nie jest znane. Nie sposób zatem ustalić miejsca zamieszkania K. W. w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w takich przypadku, jak również nie zawiera odesłania do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które wprowadzają ogólne reguły ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej.
Stosowanie przepisów tego Kodeksu jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje zaś właściwości organów w sprawach osób, których miejsce zamieszkania nie jest znane.
Zgodnie z art. 21 § 1 k.p.a. właściwość miejscową, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w pkt 1 i 2 (spraw dotyczących nieruchomości lub spraw prowadzenia zakładu pracy) ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) wnioskodawcy w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Przepis art. 21 § 2 k.p.a. ustanawia dodatkowe kryteria ustalania właściwości miejscowej, które mają zastosowanie, gdy brak jest podstaw do ustalenia tego rodzaju właściwości na podstawie art. 21 § 1 k.p.a. Stanowi on, że jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w art. 21 § 1 k.p.a. to sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.
Skoro K. W. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem miejscowo właściwym do wydania decyzji, na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Z. Do tego bowiem organu K. W. złożył wniosek. Prezydent Miasta Z. jest zatem organem właściwym dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania w sprawie.
Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.