Uzasadnienie
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość między Burmistrzem W. a Prezydentem W. w sprawie [...] z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne dla D. M., poprzez wskazanie, że organem kompetentnym do wydania stosownej decyzji jest Prezydent W. W uzasadnieniu wniosku podano, że postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy O. miasta W., przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. komplet dokumentów zawierający Kwestionariusz Rodzinnego Wywiadu Środowiskowego przeprowadzonego z D. M., uznając, że Prezydent W. jest niewłaściwy do załatwienia sprawy dotyczącej przyznania zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne dla D. M. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał na liczne uchybienia wywiadu środowiskowego i zauważył, że D. M. od około jedenastu lat nie zamieszkuje na terenie Gminy W. i przebywa w W. Ostatnim miejscem meldunku na pobyt stały jest Gmina W. (W., ul. [...]). D. M. z dniem [...] listopada 2007 r. na podstawie decyzji administracyjnej została wymeldowana spod wskazanego adresu, zaś obecnie nie posiada żadnego meldunku na pobyt stały jak również czasowy.
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wskazał, że D. M. trzykrotnie była hospitalizowana w [...] szpitalach, co znajduje potwierdzenie w pisemnych informacjach z placówek służby zdrowia.
Podniesiono, że z dokumentacji przesłanej przez Prezydenta W. wynika, że D. M. czasowo przebywa w W. w lokalu mieszkalnym przy ulicy [...] w W. – u znajomego, który udziela jej pomocy. Oboje prowadzą rozdzielne, jednoosobowe gospodarstwa domowe.
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. zaznaczył, ze w dniu przeprowadzania wywiadu środowiskowego (to jest w dniu 22 października 2010 r.) D. M. określając osobiste potrzeby i oczekiwania oświadczyła, że przebywa w W. przy ulicy [...], potwierdzając jednocześnie, że wniosek o przysługujący zasiłek pielęgnacyjny złożyła w Dziale Świadczeń Rodzinnych Dzielnicy O. w W. Zdaniem Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. D. M. niesłusznie została uznana przez pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy za "osobę bezdomną". Wskazano, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego nie występuje określenie, że przyczyną wystąpienia z wnioskiem o udzielnie pomocy jest "bezdomność", zaznaczono natomiast "ubóstwo", "długotrwałą lub ciężką chorobę", "niepełnosprawność", oraz "alkoholizm".
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wskazał także na okoliczność, że w umowie konta bankowego zawartej przez D. M., jako "adres zameldowania" wskazano W., ul. [...]
Wobec powyższych okoliczności Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. stwierdził, że niezaprzeczalnym faktem jest, iż D. M. przebywa w W. z zamiarem stałego pobytu, posiadając miejsce zamieszkania. Od dłuższego czasu identyfikuje się z tym miejscem, koncentrując tam swoje sprawy bytowe. Dlatego też – w ocenie Dyrektora – nie można jej uznać za osobę bezdomną. Tym samym uznano, iż organem kompetentnym do wydania stosownej decyzji jest Prezydent W. W odpowiedzi na wniosek, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy O. w mieście W., działając z upoważnienia Prezydenta W. wniósł o ustalenie, że organem właściwym w sprawie jest Burmistrz W, w imieniu którego działa Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazano, że w dniu 21 października 2010 r. D. M. zgłosiła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. i złożyła orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jako miejsce czasowego pobytu wskazując W., ul. [...].
Oświadczyła ona jednakże, iż nie jest to stały adres pobytu i że jest osobą bezdomną. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy O. w mieście W. wskazał, że D. M. korzysta z pomocy instytucji i organizacji działających na rzecz bezdomnych oraz wielokrotnie przebywała w noclegowniach dla osób bezdomnych.
Zdaniem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy O. D. M. jest osoba bezdomną, która czasowo przebywa u znajomego w W. Natomiast ostatnie jej miejsce zameldowania na pobyt stały był w W. przy ul. [...].
Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I OW 30/08, wskazano, że fakt przebywania osoby bezdomnej na terenie miasta W. nie może być przesłanką rozstrzygającą. W związku z tym Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy O. stwierdził, że przebywanie w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu w miejscu publicznym, a nie w lokalu mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, nie odpowiada pojęciu "miejsca zamieszkania" zawartemu w art. 25 k.c.
W niniejszej sprawie Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy O. uznał, że przebywanie wnioskodawczyni na terenie W. w noclegowaniach, choć ma charakter długotrwały, nie pozwala na przyjęcie, że miejscowość ta jest miejscem zamieszkania tej osoby w rozumieniu art. 25 k.c. Podkreślono przy tym, że obecnie miejsce pobytu wnioskodawczyni na terenie W. nie jest znane. Podczas bowiem pobytu w lokalu przy ul. [...] w listopadzie 2010 r., pracownik socjalny stwierdził, że wnioskodawczyni nie przebywa w tymże lokalu. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy O. stwierdził jednak, że wobec niepodania przez D. M. innego adresu należy przyjąć, że adres wskazany w wywiadzie jest obecnie jej adresem dla doręczeń, w myśl art. 41 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 K.p.a., sądy administracyjne rozpoznają, spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.
Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość), o którym mowa we wskazanym przepisie, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem negatywnym, który powstał miedzy Burmistrzem W. – Miejsko – Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w W. a Prezydentem W. – Ośrodkiem Pomocy Społecznej Dzielnicy O. w W. w przedmiocie przyznania zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne dla D. M. Wskazać należy, że właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, przy czym ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach kodeksu cywilnego, który w art. 25 stanowi, że miejscem zamieszkania osoby jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym ustalenie tego zamiaru powinno być oparte o kryteria zobiektywizowane.
O zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić więc wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej danej dorosłej osoby fizycznej. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.
Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się zatem dwa elementy: przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wola, zamiar stałego pobytu, przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. Zatem sam zamiar stałego pobytu w danej miejscowości nie stanowi o zamieszkaniu, lecz musi być połączony z przebywaniem w danej miejscowości i to z takim przebywaniem, które ma cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów.
Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy uznać, że W. w rozumieniu powołanego art. 25 k.c., spełnia przesłanki miejsca zamieszkania D. M., na co wskazuje okoliczność, że w oświadczeniu złożonym do przeprowadzonego w niniejszej sprawie wywiadu środowiskowego D. M. wskazała, że przebywa w W. przy ul. [...] u znajomego, gdzie prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wyraziła wolę koncentracji w tym miejscu swoich spraw życiowych, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Oświadczenie tej treści powtarza się kilkakrotnie w dokumentacji niniejszej sprawy.
W aktach znajduje się także oświadczenie z dnia 9 grudnia 2010 r. złożone przez E. M. – synową D. M. – w którym to oświadczeniu podała, że D. M. od 16 lat nie utrzymuje z nimi kontaktu i od 16 lat nie mieszka w W. Wskazała, że z tego, co jej wiadomo, teściowa mieszka w W. Na zamiar stałego przebywania D. M. na terenie W. wskazuje także fakt zawartej w dniu 6 października 2010 r. umowy konta bankowego w palcówce [...] przy ul. [...] w W. Zamiar przebywania na stałe w W. i jednocześnie przebywanie w tym mieście czyni miejsce zamieszkania D..M. w rozumieniu art. 25 k.c. A zatem Prezydenta W. uznać należy, zgodnie z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o pomocy społecznej, za organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie zasiłku stałego i opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne dla D. M. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł, jak w sentencji.