Uzasadnienie
Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy P. wnioskiem z dnia 3 stycznia 2017 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. o dofinansowanie kosztów pobytu w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w B. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że E. K. podaniem z dnia 23 listopada 2016 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o dofinansowanie kosztów pobytu w domu dla osób bezdomnych. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że E. K. jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości C., gmina K. Obecnie pod wskazanym adresem nie ma żadnego budynku, który nadawałby się do zamieszkania. Budynek mieszkalny uległ bowiem zawaleniu. E. K. od października 2016 r. przebywa w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w B., gmina P. W Ośrodku tym zainteresowany ma zapewniony nocleg, wyżywienie oraz opiekę pracownika socjalnego.
Źródłem jego utrzymania jest emerytura w wysokości 653 zł. GOPS w K. zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2016 r. przekazał podanie E. K., do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MGOPS w P. wskazał, że E. K. jest osobą bezdomną, gdyż nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym i nie jest zameldowany na pobyt stały. Przebywa w schronisku dla bezdomnych. Taka zaś placówka nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610). Z tych względów za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku E. K. powinien być uznany Wójt Gminy K. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Kierownik GOPS w K., działający z upoważnienia Wójta Gminy K., stwierdził, że E. K. nie powinien być uznany za osobę bezdomną.
Jest bowiem zameldowany na pobyt stały w lokalu, który już nie istnieje, gdyż uległ zawaleniu. Ponadto E. K. zanim zaczął przebywać w domu dla osób bezdomnych, zamieszkiwał na terenie gminy O. Z tych też względów organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. K. o dofinansowanie kosztów pobytu w domu dla osób bezdomnych jest Burmistrz Miasta i Gminy P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny).
Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy P. a Wójtem Gminy K., jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku E. K. o dofinansowanie kosztów pobytu w Domu dla Osób Bezdomnych i Najuboższych [...] w B. Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm. - dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej na potrzeby ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma jednak możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Oceniając zatem, czy dana osoba kwalifikuje się do uznania ją za osobę bezdomną, nie weryfikuje się jej zamiaru co do miejsca stałego pobytu, lecz bada się jedynie, czy spełnia ona hipotezę jednego ze stanów faktycznych przedstawionych w art. 6 pkt 8 u.p.s., a następnie ustala się gminę ostatniego zameldowania zainteresowanego na pobyt stały.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość w pierwszej kolejności konieczne jest ustalenie czy E. K. można uznać za osobę bezdomną.
W sprawie bezsporne jest, że E. K. nadal jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości C., gmina K. Do miejscowości tej nie może jednak powrócić, gdyż budynek mieszkalny, w którym jest zameldowany na pobyt stały uległ zniszczeniu. Obecnie zamieszkuje on w domu dla osób bezdomnych w B., gmina P. Pomieszczenia zajmowane przez zainteresowanego przeznaczone są - co do zasady - do krótkotrwałego pobytu osób wymagających pomocy i wsparcia. Pomieszczenia w schroniskach, noclegowniach i innych podobnych miejscach mają umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Nawet, gdy stan taki z różnych przyczyn przedłuża się, to pobyt we wspomnianych miejscach nie traci charakteru czasowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pobyt w takiej placówce nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że wskazana placówka nie stanowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Skoro w sprawie niesporne jest, że E. K. jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym nie może zamieszkiwać, a jednocześnie przebywa w ośrodku, który nie stanowi "lokalu mieszkalnego", to zachodzą przesłanki do uznania E. K. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Ostatnim miejscem zameldowania E. K. na pobyt stały była miejscowość C., gmina K., dlatego też przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zainteresowanego o dofinansowanie kosztów pobytu w domu dla osób bezdomnych jest Wójt Gminy K. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.