Uzasadnienie
Powiat T. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą A. a Gminą B. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej Z.C. w pieczy zastępczej u opiekunów E. i J. N., poprzez wskazanie Gminy B. jako właściwej w sprawie.
W uzasadnieniu wniosku podał, że małoletnia Z.C. na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...] została umieszczona w rodzinie zastępczej u E. i J. N., małżonków zamieszkałych na terenie Gminy B. ([...]), przy jednoczesnym ograniczeniu władzy rodzicielskiej S.B. i M.C.. Małoletnia Z.C. nie jest i nie była zameldowana na pobyt stały i czasowy na terenie Gminy A., gdzie wcześniej zamieszkiwała jej biologiczna matka. Na terenie Gminy B. została zameldowana dopiero w dniu 26 kwietnia 2018 r. W okresie do września 2016 r. w/w małoletnia była związana z Gminą A., ponieważ zamieszkiwała tam jej biologiczna matka, ale tylko do okresu, gdy obecna matka zastępcza – E.N. (siostra biologicznej matki małoletniej) aktywnie włączyła się w opiekę nad dzieckiem. Z informacji uzyskanych od matki zastępczej wynika, że od grudnia 2015 r. do chwili obecnej małoletnia Z.C. przebywała wraz z przyszłymi rodzicami zastępczymi na terenie Gminy B. i to tam jest skoncentrowane jej centrum życiowe. Od września 2016 r. uczęszczała ona do klasy "0" przy Szkole Podstawowej w D. (Gmina B.). Wniosek o umieszczenie w rodzinie zastępczej został złożony do sądu w lutym 2016 r., natomiast postanowienie w przedmiotowej sprawie zostało wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. Wobec powyższego miejscem zamieszkania małoletniej Z.C. jest Gmina B. Powiat T. wskazał, że zgodnie z art. 191 ust. 9 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.), w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w wysokości: 1) 10% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej;
- 30% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – w drugim roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej;
- 50% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej.
W związku z powyższym, Powiat T. wystosował do Gminy B. notę księgową z dnia 19 marca 2018 r. nr [...] dotyczącą obciążenia za pobyt małoletniej Z.C. u rodziców zastępczych – E. i J. N., gdyż zgodnie z dokonanymi ustaleniami w/w małoletnia już od grudnia 2015 r. mieszkała u w/w opiekunów na terenie Gminy B., którzy w późniejszym czasie zostali jej rodzicami zastępczymi. W odpowiedzi Gmina B. przesłała do Powiatu T. pismo z dnia 27 kwietnia 2018 r., w którym odmówiła zapłaty wskazanych wydatków ze względu na błędne ustalenie właściwości miejscowej gmin. Jednocześnie wskazała, że gminą właściwą w sprawie jest Gmina A., gdzie zamieszkiwała biologiczna matka małoletniej Z.C.. Przede wszystkim jednak zauważyła, iż w/w małoletnia nie zamieszkiwała pod adresem [...] na terenie Gminy B., gdzie mieszkali E. i J. N., a jedynie przebywała tam okresowo, przy czym to przebywanie było bezprawne. Z kolei Gmina A. w piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r., skierowanym do Gminy B., uznała się za niewłaściwą w sprawie, podnosząc, że małoletnia Z.C. nie zamieszkuje na terenie Gminy A. od września 2016 r. i jej centrum życiowe nie znajdowało się na terenie tej Gminy, ponieważ nie uczęszczała ona i nie uczęszcza do żadnej szkoły na terenie Gminy A. i nie była tam zameldowana.
W konsekwencji Powiat T. stwierdził, że w sytuacji, gdy żadna z w/w Gmin nie uznaje swojej właściwości, zaistniała potrzeba ustalenia, która z nich w okolicznościach niniejszej sprawy jest właściwa do poniesienia kosztów pobytu małoletniej Z.C. w pieczy zastępczej.
Gmina B. w odpowiedzi na wniosek Powiatu T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą A. a Gminą B., wniosła o wskazanie Gminy A. do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej Z.C. w pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu odpowiedzi powołała się na przedstawiony wyżej stan faktyczny. Ponadto podała, że przed umieszczeniem małoletniej Z.C. w rodzinie zastępczej jej ciotki E.N. zamieszkiwała ona wraz z biologiczną matką, jej mężem oraz dziećmi jej męża w miejscowości [...], Gmina A. Biologiczny ojciec małoletniej Z.C. nie utrzymywał z nią żadnego kontaktu, zaś jej biologiczna matka pozostawiła córkę mężowi i wyjechała za granicę. Sześcioletnia wówczas Z.C. została przygarnięta przez ciotkę.
Gmina B., odwołując się do treści art.191 ust. 9 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w którym ustawodawca wskazuje na "miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej", nie definiując jednocześnie pojęcia "miejsca zamieszkania", stwierdziła, że w tej sytuacji określenie miejsca zamieszkania należy odnieść do art. 25 Kodeksu cywilnego. Przepis ten odwołuje się do miejsca, w którym znajduje się centrum życiowe danej osoby. Z tego punktu widzenia miejscem zamieszkania małoletniej Z.C. – jak wskazują na to wszystkie okoliczności sprawy – był dom jej biologicznej matki S.B., w którym toczyło się życie rodziny. Nawet w czasie nieobecności matki w domu małoletnia Z.C. nadal w nim mieszkała i była pozostawiana opiece i utrzymaniu ojczyma. Zgodnie z art. 26 § 1 i 2 K.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców. Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Przed ustanowieniem pieczy zastępczej dla małoletniej Z.C. żaden z jej biologicznych rodziców nie miał ograniczonej władzy rodzicielskiej, ani też nie był jej pozbawiony, a miejscem zamieszkania małoletniej był dom jej matki oraz męża matki znajdujący się w miejscowości [...], Gmina A.. Fakt, że matka opuszczała dom i pozostawiała małoletnią córkę pod opieką ojczyma nie może przesądzać o tym, że nie zamieszkiwała ona w miejscu zamieszkania matki. Zaniedbania wychowawcze matki dziecka polegające na czasowym opuszczaniu rodziny nie mają znaczenia dla ustalenia miejsca zamieszkania dziecka, są jedynie potwierdzeniem okoliczności ograniczenia matce władzy rodzicielskiej, o czym ostatecznie zdecydował Sąd Rejonowy w T. w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...]. O miejscu zamieszkania dziecka nie świadczy także przywoływana okoliczność nieuczęszczania małoletniej Z.C. do szkoły na terenie Gminy A., jak również prawdopodobny (potwierdzony tylko przypuszczeniem Kierownika GOPS w A.) fakt wyjazdu matki dziecka za granicę w 2016 r. Okoliczności te, w tym rozpoczęcie nauki przez dziecko, które wiek szkolny osiągnęło dopiero we wrześniu 2016 r., a zatem już po złożeniu (w lutym 2016 r.) wniosku o ustanowienie rodziny zastępczej, nie mogą zmienić tego, że miejscem zamieszkania małoletniej Z.C., czyli jej centrum życiowym, było miejsce zamieszkania biologicznej matki. Nawet jeżeli ciotka w/w małoletniej, która w przyszłości stała się jej rodzicem zastępczym, podejmowała decyzje o jej sytuacji, np. o miejscu jej tymczasowego przebywania czy nauki, to nie było to równoznaczne ze zmianą miejsca zamieszkania małoletniej Z.C., bowiem podlegała ona cały czas władzy rodzicielskiej matki i to matka dziecka decydowała o tym, gdzie dziecko zamieszkuje, a gdzie ewentualnie tylko może przebywać. Jej pobyt u ciotki był tylko stanem przejściowym i miał charakter tymczasowy.
Gmina A. w odpowiedzi na wniosek Powiatu T. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Gminą A. a Gminą B., wniosła o wskazanie Gminy B. do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej Z.C. w pieczy zastępczej.
W uzasadnieniu odpowiedzi powołała się na przedstawiony wyżej stan faktyczny. Podkreśliła, że małoletnia Z.C. nie zamieszkuje na terenie Gminy A. od września 2016 r. i nigdy nie uczęszczała tam do żadnej szkoły, ani nie była tam zameldowana. W konsekwencji nie można uznać, aby jej centrum życiowe znajdowało się na terenie Gminy A. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż – co do zasady – finansowanie pobytu dzieci w pieczy zastępczej należy do obowiązków powiatów. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 998 ze zm.), powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi wydatki na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka. Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (art. 191 ust. 2). Jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (art. 191 ust. 3).
Stosownie jednak do treści art. 191 ust. 9 cyt. ustawy, w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej albo rodzinnym domu dziecka gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej ponosi odpowiednio wydatki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, w wysokości:
- 10% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – w pierwszym roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej;
- 30% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – w drugim roku pobytu dziecka w pieczy zastępczej;
- 50% wydatków na opiekę i wychowanie dziecka – w trzecim roku i następnych latach pobytu dziecka w pieczy zastępczej.
Z kolei art. 191 ust. 16 cyt. ustawy stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z art. 22 § 3 K.p.a. wynika, że z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić:
- strona;
- organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze;
- minister właściwy do spraw administracji publicznej;
- minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny;
- Rzecznik Praw Obywatelskich.
W niniejszej sprawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Gminą A. a Gminą B. w przedmiocie wskazania jednostki właściwej do ponoszenia opłat za pobyt małoletniej Z.C. w pieczy zastępczej u opiekunów E. i J. N., poprzez wskazanie Gminy B. jako właściwej w sprawie, wystąpił Powiat T., który wprawdzie ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu niniejszego sporu z uwagi na obowiązek stosownej gminy dotyczący współfinansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej, to jednak nie jest on ani stroną tego postępowania (art. 22 § 3 pkt 1 K.p.a.), ani też podmiotem wymienionym w art. 22 § 3 pkt 2-5 K.p.a. Powiat T. nie pozostaje w sporze z Gminą B. i Gminą A., a jedynie wnosi o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wyłącznie pomiędzy tymi Gminami, przy czym wniosek innego podmiotu, aniżeli wymienione w art. 22 § 3 K.p.a., nie może zastąpić samodzielnego wniosku organów pozostających w sporze.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek Powiatu T. o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu o właściwość pomiędzy w/w Gminami został zatem złożony przez podmiot nieuprawniony, co skutkowało jego odrzuceniem.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a., spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny, natomiast spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które mają wspólny dla nich organ wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez ten wspólny dla nich organ wyższego stopnia. Gmina B. i Gmina A., leżące w Powiecie T., mają wspólny dla nich organ wyższego stopnia, którym w świetle art. 17 pkt 1 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925) jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. i to właśnie ten organ, a nie sąd administracyjny, jest właściwy do rozpoznania ewentualnego sporu o właściwość pomiędzy w/w Gminami.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. orzekł, jak w pkt 1 postanowienia.
O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).