Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 stycznia 2022 r. Powiat Opolski wystąpił o rozstrzygnięcie sporu pomiędzy wnioskującym a Miastem Opole i Miastem Zielona Góra w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków za pobyt małoletnich H. i A. D. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 22.07.2021 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opolu wpłynęło pismo Dyrektora placówki opiekuńczo - wychowawczej prowadzonej przez Powiat Opolski - [...], zawierające informację o umieszczeniu 20.07.2021 r. małoletniego rodzeństwa: H. D. oraz A. D., w trybie interwencyjnym, w tejże placówce. W rzeczonej korespondencji podniesiono, że ostatnim miejscem zamieszkania dzieci było O., ul. [...]. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Opolu zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Opolu o niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do zabezpieczenia miejsc w pieczy zastępczej dla małoletnich na terenie Miasta Opola. W odpowiedzi na powyższe, Zastępca Dyrektora MOPS w Opolu przekazał informację, że matka dzieci, A. B. była osobą poszukiwaną przez organy ścigania i została zatrzymana na podstawie listu gończego. Podniesiono, że w momencie zatrzymania ww. wraz z dziećmi ukrywała się w mieszkaniu przy ul. [...] w O. Nadto wskazano że zgodnie z informacją przekazaną przez [...] policję, adresem zamieszkania matki i dziecka jest Z., a zatem i powiatem właściwym do ponoszenia kosztów utrzymania dzieci w pieczy zastępczej. W dniu 30.08.2021 r. do PCPR w Opolu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Opolu sygn akt III Nsm 712/21 z dnia 20.08.2021 r. o wszczęciu z urzędu postępowania o wydanie zarządzeń opiekuńczych wobec małoletniego rodzeństwa H. i A. D. oraz o ich umieszczeniu w trybie natychmiastowym w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Wobec powyższego, PCPR w Opolu podjęło czynności zmierzające do ustalenia miejsca zamieszkania małoletniego rodzeństwa przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej. W oparciu o zgromadzoną dokumentację ustalono, że matka dzieci, zawarła, na czas nieokreślony, umowę najmu lokalu mieszkalnego nr [...], usytuowanego przy ul. [...] w O. i oddanego na cele mieszkaniowe 19.04.2021 r. Na mocy przedmiotowej umowy ww. zobowiązała się do zawarcia umowy z dostawcami energii elektrycznej i gazu, co też uczyniła odpowiednio 22.04.2021 r. oraz 26.04.2021 r. Ustalono również, że 11.05.2021 r. A. B. zawarła umowę zlecenia. Jako strona tej umowy ww. wskazała swój adres zamieszkania, tj. O., ul. [...]. Przedmiotowa umowa została zawarta na okres od 11.05.2021 r. do 31.12.2021 r. Zdaniem wnioskującego, z powyższego wynika, że przed zatrzymaniem przez służby Policji kobieta fizycznie przebywała oraz skupiała swoje piany życiowe w O. Nadto, 27.12.2021 r. do PCPR w Opolu wpłynęło pismo Dyrektora [...], wraz z informacją, że Sąd Rejonowy w Opolu postanowieniem sygn. akt III Nsm 712/21 z dnia 23.11.2021 r. uchylił postanowienie z dnia 20.08.2021 r. orzekające o umieszczeniu w trybie natychmiastowym H. i A. D. w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz postanowienie z dnia 02.09.2021 r. rozszerzające uprawnienia dyrektora placówki w zakresie leczenia i edukacji ww. dzieci. Dnia 23.12.2021 r. małoletnie rodzeństwo zostało skreślone z ewidencji wychowanków [...] i oddane pod opiekę matki, zamieszkałej w O. przy ul. [...].
W odpowiedzi na wniosek Miasto Opole wskazało, że nie jest właściwe do ponoszenia wydatków za pobyt H. i A. D. w pieczy zastępczej. W tym względzie wskazano, że MOPS w Zielonej Górze pismem z 06.09.2021 r. uznał wprost właściwość Miasta Zielona Góra do ponoszenia opłaty za pobyt małoletnich w pieczy. Podmiot ten wyraził chęć zawarcia porozumienia co do ponoszenia rzeczonej odpłatności. Zdaniem Miasta Opole, należałoby się również zastanowić, czy ukrywanie się przed organami ściągania w innej miejscowości można w ogóle uznać za zmianę miejsca zamieszkania. Fakt zawarcia umowy najmu wcale me musi wprost oznaczać scentralizowania życia w danym lokalu. Z dokumentacji NFZ OOW w O. wynika, że dzieci nie posiadają złożonej deklaracji wyboru lekarza POZ na terenie województwa opolskiego, a świadczenia pobierały w Z. Tożsamo kwestia wygląda w kontekście realizowania obowiązku szkolnego dzieci. Zamieszkiwanie na terenie Miasta Z. przez A. B. można również pośrednio wywieźć z faktu, iż tamże wpisany był jej ostatni adres zameldowania na pobyt stały, co miało miejsce w 2017 r. Małoletni pobierali na terenie Z. świadczenia opieki zdrowotnej w 2018 r. i 2019 r., a także uczęszczali tam do placówki oświaty. Widać zatem wieloletnie i silne związanie z tym miastem. Ponadto wskazano, że H. D. od 20.04.2011r., a A. D. od 18.10.2011 r. byli zameldowani na pobyt stały na terenie województwa [...], Ż. ul. [...].
Także Miasto Zielona Góra zanegowano swoją właściwość w tej sprawie wyjaśniając, że początkowe wyrażenie gotowości ponoszenia odpłatności za pobyt dzieci w pieczy zastępczej wyrażone w piśmie z 06.09.2021 r. podyktowane było niepełnymi informacjami dotyczącymi małoletnich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Spór jaki zaistniał pomiędzy Powiatem Opolskim, Miastem Zielona Góra oraz Miastem Opole jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich H. i A. D. w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia powyższych wydatków określa art. 191 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447). Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia powyższych wydatków stosuje się przepisy K.p.a. (ust. 16). Należy także zauważyć, że omawiana ustawa, posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiuje tego pojęcia, a to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360), dalej przywoływanej jako "K.c.". Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Z art. 25 K.c. wynika zaś, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W myśl powyższego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08, z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 oraz z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt I OW 248/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że postanowieniem z 20 sierpnia 2021 r. Sąd Rejonowy w Opolu wszczął z urzędu postępowanie o wydanie zarządzeń opiekuńczych wobec małoletnich H. i A. D. oraz umieścił ww. w trybie natychmiastowym w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Do faktycznego umieszczenia rodzeństwa w pieczy zastępczej doszło już 20 lipca 2021 r., gdy funkcjonariusze KMP w O. zatrzymali ściganą listem gończym matkę dzieci, a małoletni, w trybie interwencyjnym, zostali umieszczeni w [...]. W trakcie zatrzymania dzieci przebywały wraz z matką w lokalu mieszkalnym w O. przy ul. [...]. Przedmiotowy lokal A. B. wynajęła na czas nieokreślony na podstawie umowy zawartej 16 kwietnia 2021 r. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy, uznać należy, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym zatrzymanie przez Policję A. B., O. było miejscem zamieszkania matki małoletnich. O przeniesieniu centrum życiowego ww. do tego miasta świadczy również treść umowy zlecenia zwartej 11 maja 2021 r. pomiędzy franczyzobiorcą prowadzącym sklep [...] w O. a matką małoletnich zawartej na okres 11 maja 2021 r. – 31 grudnia 2021 r. (w dokumentach wnioskującego znajduje się kopia umowy zawierająca podpis A. B.). Również w złożonym 29 czerwca 2021 r. wniosku o ustalenie uprawnień do świadczenia wychowawczego na dzieci, A. B. wskazała jako adres zamieszkania Miasto O. Z akt sprawy nie wynika aby przeniesienie do O. miało charakter tymczasowy spowodowany chęcią ukrywania się przed organami ścigania, a sam fakt poszukiwania matki małoletnich listem gończym, nie świadczy jeszcze – sam z siebie – o braku zamiaru stałego pobytu w O. Zarówno we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak i w odpowiedzi udzielonej przez Miasto Opole nie wskazano na żadne jednoznaczne i konkretne okoliczności, które pozwalałyby wyprowadzić odmienne wnioski co do charakteru przebywania matki małoletnich w tym mieście. W tym względzie warto również odnotować, że wg informacji zawartych w piśmie Dyrektora [...], postanowieniem z 23 listopada 2021 r. Sąd Rejonowy w Opolu uchylił swoje dotychczasowe orzeczenia wydane wobec H. i A. D., skutkiem czego 23 grudnia 2021 r. małoletni zostali skreśleni z ewidencji wychowanków placówki i przekazani pod opiekę matki zam. w O. przy ul. [...].
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z powyższego wynika, że miejscem zamieszkania małoletnich bezpośrednio przed umieszczeniem ich w pieczy zastępczej było Opole, a zatem zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, podmiotem właściwym do ponoszenia wydatków na ich opiekę i wychowanie jest Miasto Opole.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. - postanowił jak w sentencji.