Uzasadnienie
Wójt Gminy P. wnioskiem z dnia 15 maja 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta R. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Y. w sprawie udzielenia pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy P. wskazał, że A. Y. w okresie od dnia 8 stycznia 1959 r. do dnia 16 września 1983 r. zameldowana była na pobyt stały w R. przy ul. [...]. W 1983 r. opuściła Polskę i do roku 2007 przebywała w Wielkiej Brytanii. Posiada obywatelstwo brytyjskie i polskie (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. potwierdzająca polskie obywatelstwo A. Y.). Po powrocie do Polski w okresie od 10 sierpnia 2012 r. do 13 czerwca 2014 r. A. Y. przebywała w [...] Centrum Psychiatrii w [...]. Brak jest natomiast informacji na temat miejsca jej pobytu w okresie od roku 2007 do czasu umieszczenia w [...] Centrum Psychiatrii. Od dnia 13 czerwca 2014 r. wymieniona przebywa w Domu Opieki Rodzinnej w P. Jest to placówka prowadzona na zasadach działalności gospodarczej, zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W dniu 3 października 2014 r. Wojewódzki Urząd [...] przekazał do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek A. Y. o udzielenie pomocy finansowej na zakup leków oraz odzieży zimowej. Wymieniona w dniu 10 października 2014 r. złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. także drugi wniosek o udzielenie jej pomocy w formie dopłaty do pobytu w placówce, w której przebywa. Zdaniem organu A. Y. należy uznać za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163). Placówka, w której przebywa nie jest bowiem lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150). Dlatego też w dniu 23 października 2014 r. wnioski A. Y. wraz z wywiadem środowiskowym zostały przesłane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. celem załatwienia sprawy według właściwości. MOPS w R. pismem z dnia 20 marca 2015 r. zwrócił akta sprawy do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., stwierdzając, że organem właściwym do rozpoznania wniosków jest Wójt Gminy P. Zdaniem Kierownika GOPS w P., działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., nie można zgodzić się z powyższym stanowiskiem. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ust. 3 tego artykułu wskazuje, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo na ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest zobowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. A. Y., co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nigdy nie utraciła obywatelstwa polskiego. W związku z powyższym oraz z uwagi na bezdomność A. Y. - w ocenie Kierownika GOPS w P. - gminą właściwą w sprawie wnioskowanej pomocy jest gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni na pobyt stały. Dodano również, że w dniu 28 kwietnia 2015 r. A. Y. złożyła oświadczenie, że rezygnuje z ubiegania się o przyznanie jej pomocy na zakup leków i ubrań zimowych. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] postępowanie w tym zakresie zostało umorzone. Natomiast nadal prowadzone jest postępowanie w sprawie udzielenia pomocy w formie dopłaty do pobytu w placówce, w której przebywa (wniosek z dnia 10 października 2014 r.).
Prezydent Miasta R. w odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. Y. Wyjaśnił przy tym, że w toku podjętych czynności ustalił, iż A. Y. w okresie od dnia 8 stycznia 1959 r. do dnia 16 września 1983 r. zamieszkiwała w R., skąd została wymeldowana. Po tej dacie wyjechała do Wielkiej Brytanii. Z informacji udzielonych przez A. Y. wynikało, że zrzekła się obywatelstwa polskiego i aktualnie jest obywatelską Wielkiej Brytanii. Fakty te potwierdzała znajdująca się w aktach sprawy kopia paszportu wnioskodawczyni wydanego przez władze Wielkiej Brytanii. O braku polskiego obywatelstwa świadczyło również wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej. Organ wskazał, że z wyjaśnień udzielonych przez A. Y. podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w czerwcu 2014 r. wynika, że do Polski przyjechała w 2007 r. Wymieniona odmawiała natomiast udzielenia informacji co się z nią działo od tego czasu. Z dokumentów zgromadzonych na potrzeby uprzednio prowadzonego postępowania wynikało, że od dnia 10 sierpnia 2012 r. przebywała w [...] Centrum Psychiatrii w [...], a od czerwca 2014 r. przebywa w Domu Opieki Rodzinnej w P. Wobec wątpliwości dotyczących właściwości Prezydenta Miasta R. do rozpatrzenia wniosku A. Y., organ pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. wystąpił do Departamentu Spraw Obywatelskich Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o udostępnienie danych o ostatnim miejscu zameldowania na pobyt stały A. Y. Z odpowiedzi udzielonej przez Ministerstwo wynika, że brak jest adnotacji o adresach stałego pobytu A. Y. na terenie Polski po powrocie do kraju. Ponadto zdaniem Prezydenta Miasta R. zrzeczenie się obywatelstwa polskiego przez A. Y. oraz wyjazd z kraju przed trzydziestoma laty spowodowały zerwanie więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania. Stąd nie można w tym przypadku mówić o ostatnim miejscu zameldowania na pobyt stały. W konsekwencji, zdaniem organu, brak stałego adresu zameldowania A. Y. w Polsce uniemożliwia zastosowanie w jej sprawie przepisu art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyznaczającego właściwość miejscową gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały w odniesieniu do osoby bezdomnej. Z całokształtu okoliczności wynika również, że przedmiotem postępowania jest wniosek o przyznanie pomocy złożony przez cudzoziemca, który jednocześnie jest osobą bezdomną, co do której – jak wynika z pisma Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – nie ma możliwości wskazania gminy ostatniego miejsca zameldowania. Dlatego też zastosowanie powinien mieć przepis art. 21 § 1 i 2 k.p.a. (postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt I OW 128/11). Prezydent R. dodał również, że z treści wniosku Wójta Gminy P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wynika, że organ ten dysponuje decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. potwierdzającą, że A. Y. posiada obywatelstwo polskie. Prezydent Miasta R. nie wiedział o tym dokumencie w dacie przekazywania Wójtowi Gminy P. wniosku A. Y. W aktach sprawy przekazanych przez Wójta Gminy P. znajdowała się wyłącznie informacja o zrzeczeniu się przez A. Y. obywatelstwa polskiego oraz wydane przez Wojewodę [...] w dniu [...] czerwca 2014 r. zaświadczenie o zarejestrowaniu pobytu obywatela Unii Europejskiej. Nawet zakładając, że obecnie zgodnie z wyżej wskazaną decyzją Wojewody [...], A. Y. jest obywatelką Polski, to dokument ten nie może jednak przesądzać o właściwości organu w sprawie. W chwili zrzeczenia się obywatelstwa polskiego oraz w związku z wyjazdem z kraju przed trzydziestoma laty nastąpiło zerwanie więzi A. Y. z dotychczasowym miejscem zamieszkania. Zatem bez znaczenia powinien być fakt, że A. Y. w latach 1959-1983, tj. przed wyjazdem do Wielkiej Brytanii, zameldowana była na terenie R. Istotną i przesądzającą w świetle art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej byłaby okoliczność posiadania przez nią ostatniego miejsca zameldowania ale już po powrocie do Polski. Zgodnie z informacją z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych brak jest jednak danych o adresach stałych wnioskodawczyni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a."), rozpoznają spory o właściwość oraz spory kompetencyjne. Przez spory o właściwość należy rozumieć sytuacje, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny - między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy P. a Prezydentem Miasta R., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. Y. o przyznanie pomocy w formie częściowego sfinansowania pobytu w placówce, w której przebywa.
Zagadnienie właściwości miejscowej gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach cudzoziemców, którym udzielono zgody na pobyt ze względów humanitarnych lub zgody na pobyt tolerowany, i cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W sprawie A. Y. nie zachodzi żadna z sytuacji wymienionych w art. 101 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wymieniona – wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta R. – nie może być przede wszystkim traktowana jako cudzoziemiec. Mimo że posiada ona obywatelstwo Wielkiej Brytanii, to jednak nadal zachowała status obywatela polskiego. Wynika to jednoznacznie z dołączonej do akt sprawy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. potwierdzającej, że A. Y. posiada obywatelstwo polskie. Nie może ponadto ulegać wątpliwości, że niniejsza sprawa nie ma charakteru niecierpiącej zwłoki w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu. A. Y. przebywa w Domu Opieki Rodzinnej w P. Ma tam zabezpieczone niezbędne potrzeby bytowe. Obecnie ubiega się jedynie o pokrycie części kosztów pobytu we wskazanej placówce. W tej sytuacji do rozważenia pozostaje kwestia, czy A. Y. w sprawach z zakresu pomocy społecznej może być uznawana za osobę bezdomną.
Definicję pojęcia osoby bezdomnej zawiera art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Innych warunków ustawodawca nie przewidział. Dla kwalifikacji danej osoby jako bezdomnej nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia, kiedy i z jakich przyczyn została ona wymeldowana z miejsca pobytu stałego oraz czy utrzymuje ona więzi mieszkańcami lub rodziną zamieszkałą w miejscowości, w której była zameldowana na pobyt stały. Odmienne zapatrywania w tym zakresie Prezydenta R. pozbawione są podstaw prawnych.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że A. Y. obecnie przebywa Domu Opieki Rodzinnej w P. Dom ten nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której to ustawy odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego pod pojęciem lokal mieszkalny należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r.
Z powyższych względów, skoro Dom Opieki Rodzinnej w P., w którym aktualnie przebywa A. Y., nie jest lokalem mieszkalnym w omawianym znaczeniu, to tym samym wnioskodawczyni nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Zgodnie zatem z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej należy uznać ją za osobę bezdomną. Z tych względów w sprawie winien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, określający właściwość gminy w sprawach osób bezdomnych.
Tym samym w przypadku A. Y. właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca jej zameldowania na pobyt stały. Oznacza to, że zgodnie z art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. Y. jest Prezydent Miasta R. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.