Uzasadnienie
Wójt Gminy M. wnioskiem z dnia 17 maja 2016 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. A. o umieszczenie w domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że W. A. pismem z dnia 22 marca 2016 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o umieszczenie go do domu pomocy społecznej. W toku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały w miejscowości J., gmina M. Od 20 lat tam jednak nie zamieszkuje, przebywa bowiem na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych w P. Mieszka w altance zbudowanej z płyt pilśniowych położonej na terenie działki bez dostępu do łazienki oraz WC. Na działce W. A. posiada studnię, a altankę ogrzewa piecykiem węglowym. Ponadto ustalono, że W. A. jest osobą schorowaną, wymagającą całodobowej opieki. Obecnie, tj. od marca 2016 r. przebywa w [...] Centrum Rehabilitacji w P. MOPR w P. przy piśmie z dnia 2 maja 2016 r. powyższy wniosek W. A. przekazał zgodnie z właściwością do Ośrodka Pomocy Społecznej w M., wskazując, że W. A. jest osobą bezdomną. Z tych też względów organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej jest Gmina M. Wójt Gminy M. występując o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał, że pomimo iż zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały w J., to z miejsca stałego zameldowania wyprowadził się 20 lat temu i zamieszkał w P. Tam faktycznie zamieszkiwał na terenie posesji (ogródków działkowych), której jest właścicielem. Z budynku znajdującego się na tej działce został przewieziony do szpitala. Ponadto ustalono, że przez około 20 lat W. A. pracował zawodowo w P. i jak wynika z oświadczenia matki zainteresowanego posiadał lekarza rodzinnego. Powyższe dowodzi, że aktywność życiowa W. A. skoncentrowana była w P. Tym samym organem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta P. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor MOPR w P., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta w P., podkreślił, że W. A. jest osoba bezdomną, gdyż od 20 lat zamieszkuje w altance położonej na terenie Rodzinnych Ogródków Działkowych w P. Pomieszczenie to nie może być uznane za lokal mieszkalny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm. - dalej jako "ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego"). Ponadto posiada zameldowanie na pobyt stały w domu rodzinnym, który opuścił około 20 lat temu, a w którym na skutek sytuacji rodzinnej i zerwania więzi rodzinnych zamieszkiwać nie może. W związku z powyższym wyłącznie właściwą gminą do rozpoznania wniosku W. A. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej jest Gmina M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej jako: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.).
W niniejszej sprawie spór, jaki zaistniał pomiędzy Wójtem Gminy M. a Prezydentem Miasta P. jest sporem negatywnym, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku W. A. o umieszczenie go w domu pomocy społecznej.
Przystępując do rozpoznania tego sporu, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. - dalej jako "u.p.s."), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.).
Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość istotne znaczenie ma treść art. 101 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Art. 6 pkt 8 u.p.s. przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.
Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do której odsyła art. 6 pkt 8 u.p.s., pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy takim lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że W. A. zameldowany jest na pobyt stały w miejscowości J., gmina M. Nie może jednak tam powrócić, gdyż nie pozwala na to sytuacja rodzinna. W domu rodzinnym zamieszkuje bowiem matka zainteresowanego oraz brat z żona i dziećmi. Obecnie zainteresowany przebywa w [...] Centrum Rehabilitacji w P., a wcześniej zamieszkiwał w altance położonej na terenie ogródków działkowych w P. Zarówno placówka medyczna, w której obecnie przebywa W. A. jak i altana, w której mieszkał przed przewiezieniem go do szpitala niewątpliwie nie stanowią lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pobyt w takich miejscach nie może być traktowany jako służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Skoro w sprawie niesporne jest, że W. A. nie może powrócić do miejsca, gdzie jest zameldowany na pobyt stały oraz że zainteresowany przebywa w ośrodku rehabilitacyjnym, który nie stanowi "lokalu mieszkalnego" w rozumieniu powołanego przepisu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, to zachodzą przesłanki do uznania W. A. za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s.
W przypadku osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Nie bada się zatem jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. Skoro miejscem zameldowania W. A. na pobyt stały jest miejscowość J., gmina M., to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o umieszczenie go w domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy M. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.